Kritiek op de contourennota: ‘Laat crisisbeheersing over aan de experts’

Het stelsel van crisisbeheersing is toe aan een versteviging. Het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft in de contourennota omschreven wat er moet gebeuren om het stelsel te versterken. Vier trainers en experts in crisisbeheersing vinden deze nota onvoldoende en juridisch onjuist. Hoe zien zij de toekomst dan wel? In een interview geven zij hun visie.

“De contourennota is gebaseerd op de verkeerde definities”, zegt Herman van Hijum (op de foto links), eigenaar van het trainings- en adviesbureau Crisis-Gogme. “Daardoor klopt het onder andere juridisch niet en laat de uitwerking die hieruit zou moeten volgen te wensen over.”

“Bovendien overstijgt de contourennota de huidige aanpak niet”, zegt Richard Kamphuis (op de foto rechts), mede-eigenaar van Scherp in Veiligheid. “Het is vooral een voortzetting van het huidige beleid. Er is meer nodig om het stelsel écht te verstevigen, zodat we tot een betere aanpak komen waarmee we de crises ook in de toekomst aankunnen.”

Herman en Richard schreven samen de nota ‘Versterken van het landschap van crisisbeheersing – een wenkend perspectief’. In deze nota geven zij 14 punten weer waarmee de contourennota (en daarmee het nieuw te vormen beleid) versterkt kan worden. Deze punten staan niet op zichzelf, maar vormen een samenhangend geheel. De punten zijn gebaseerd op al bestaande (in)formele wetten en regels en (inter)nationale inzichten over de organisatie van crisisbeheersing. Samen met de crisiscommunicatie-experts Roy Johannink en Dianne Deurloo geven zij in dit artikel hun visie op het huidige beleid.

Wat is jullie voornaamste bezwaar tegen de contourennota?
Herman: “De nota gaat uit van de situatie waarin de nationale veiligheid in het geding is. Dat wordt in de Nederlandse veiligheidsstrategie gedefinieerd als de potentiële maatschappelijke ontwrichting door de bedreiging van één of meer zogenoemde nationale veiligheidsbelangen. De nationale veiligheidsbelangen die genoemd worden, zijn: fysieke veiligheid, ecologische veiligheid, economische veiligheid, sociale en politieke stabiliteit, territoriale veiligheid en de internationale rechtsorde.

Die definitie van de nationale veiligheid wringt en dat is al jaren bekend. In 2004 al bracht het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het boek ‘Het systeem van crisisbeheersing’ uit. De auteur E.T. Brainich von Brainich Felth stelt dat er in het recht wordt uitgegaan van de volgende vitale belangen van de samenleving: internationale rechtsorde, nationale rechtsorde, openbare veiligheid en economische veiligheid.”

De auteurs van de contourennota zien dat blijkbaar anders. Waarom is het erg dat zij een andere definitie hanteren?
Herman: “Ten eerste zijn de belangen in het kader van veiligheid niet beperkt tot het nationaal niveau, maar ook en vooral lokaal en regionaal. Ten tweede overlapt de rechtsindeling de beleidsindeling. En ten derde heb je te maken met de koppeling van bevoegdheden en plichten bij het borgen en herstellen van veiligheid. Zo maken fysieke en ecologische veiligheid onderdeel uit van openbare veiligheid. Sociale en politieke stabiliteit vallen onder de nationale rechtsorde, waaronder de openbare orde.

Dat onderscheid in belangen is cruciaal gelet op de huidige toekenning van bevoegdheden aan de burgemeester en voorzitter veiligheidsregio op het terrein van de openbare orde en openbare veiligheid. Dat zie je ook aan de worsteling in de nota om te komen tot een definitie van een ramp tegen de achtergrond van de nationale veiligheidsbelangen. Beschouwd vanuit de vitale belangen is het simpel: een ramp is de crisis die betrekking heeft op het vitale belang openbare veiligheid.”

Richard: “Kortom, wij gaan bij de definitie van veiligheid en de daaraan gekoppelde begrippen als een crisis en ramp niet uit van de nationale veiligheidsbelangen, maar van vitale belangen van de samenleving.”

Kunnen jullie een voorbeeld noemen van een onwenselijke situatie die door deze constructie is ontstaan?
Richard: “Een (dreigend) hoogwater situatie is altijd een mooi voorbeeld. In een dergelijke situatie schalen de waterschappen op. Als het écht nijpend wordt of erger, ook de regionale crisisorganisaties binnen de afzonderlijke veiligheidsregio’s. In die gevallen worden de vertegenwoordigers van de waterschappen uitgenodigd om deel te nemen aan de overleggen van de regionale crisisorganisaties, zowel op ambtelijk niveau als bestuurlijk. Dat vinden wij altijd heel bijzonder.

Waarom schuift de verantwoordelijke voor de algemene openbare veiligheid niet aan bij de crisisstructuur van het waterschap? Bestuurlijke besluitvorming dient dan ook plaats te vinden binnen een daartoe in te richten bestuurlijk crisisteam, ongeacht of het getroffen gebied wordt doorsneden door een gemeente, regio, provincie of andere territoriale grenzen zoals ROAZ-regio’s, arrondissementen en waterschappen.”

In een crisis heb je ook daadkracht nodig. Is het wel wenselijk om meerdere organisaties tijdens zo’n crisis de leiding te geven? Ben je dan wel in staat om snel tot goede besluiten te komen?
“Natuurlijk wel. Juist dan kom je tot een juiste belangenafweging, waaronder het effect van de maatregelen. We zien in het buitenland dat dat prima werkt. We staan overigens niet alleen in onze opvattingen. Meerdere onderzoekscommissies zijn het met ons eens waaronder de commissie Muller die in 2022 de Wet veiligheidsregio’s evalueerde.

Deze commissie adviseerde om bestuurlijke besluitvorming af te stemmen binnen een daartoe in te richten bestuurlijk crisisteam, ongeacht of het bedreigde gebied wordt doorsneden door gemeente-, regio- of provinciegrenzen. En bestuurlijke doorzettingsmacht is een kwestie van opschalen naar een hoger gezagsniveau.”

Kunnen jullie nog een voorbeeld noemen van een constructiefout in de contourennota die in de praktijk tot onwenselijke situaties leidt?
Roy: “In de contourennota staat dat crisiscommunicatie een onderdeel is van bevolkingszorg van de gemeenten en de veiligheidsregio’s. Steeds meer veiligheidsregio’s organiseren het echter los van bevolkingszorg. Borduur daarop voort. Door het nu nog onder bevolkingszorg te laten, vergeet je de praktijk. Crisiscommunicatie is een multi-verantwoordelijkheid, niet alleen van bevolkingszorg.

Neem het treinongeval in Voorschoten. De burgemeester van Voorschoten was verantwoordelijk voor de coördinatie van de crisiscommunicatie, omdat het ongeval daar plaatsvond. Maar de burgemeester had een zeer kleine rol in die crisis. Zij kreeg dan ook helemaal geen vragen van de journalisten. Vrijwel alle vragen waren voor ProRail en de NS. Dat was ook logisch, want het was hún crisis. Het was volgens ons dan ook beter geweest als ProRail het voortouw had genomen. Dat had tot een beter proces geleid.

Dit geldt overigens ook voor andere crises. Stel dat het vogelgriepvirus weer om zich heen slaat. Het is dan niet logisch dat de burgemeester verantwoordelijk wordt voor de crisiscommunicatie. Het is logischer als dat valt onder de verantwoordelijkheid van het betrokken ministerie“.

Dit zou kunnen betekenen dat een kleine organisatie tijdens een crisis overspoeld wordt met vragen van de pers. Is dit wel wenselijk en kan zo’n organisatie dat wel aan?
“Dat is zeker wenselijk, want zo’n organisatie zit korter op de bal. Zij zijn dus veel beter in staat om snel te schakelen, omdat ze alle expertise over de crisis in huis hebben. En capaciteit in termen van mensen, middelen en methoden kan niet het probleem zijn. Verschillende organisaties kunnen de getroffen organisatie ondersteunen door crisiscommunicatieprofessionals te leveren. Dit gebeurt in de praktijk al regelmatig en ik merk dat dat prettig werkt.”

De veiligheidsregio’s zijn natuurlijk wel verantwoordelijk voor de crisisbeheersing in Nederland. Welke rol zouden jullie voor hen passend vinden?
Herman: “De veiligheidsregio’s zijn openbare lichamen en onder meer verantwoordelijk voor het organiseren van, lees het voorbereiden op, rampenbestrijding en crisisbeheersing. Die rol hebben ze nu al en die rol is passend. Maar let op, veiligheidsregio’s zijn geen responsorganisaties! De respons wordt immers uitgevoerd door de betrokken partijen binnen de plaatselijke of regionale crisisorganisatie.

Daarbij gaat de contourennota nog steeds uit van éénhoofdige bestuurlijke leiding door de burgemeester of voorzitter veiligheidsregio. Dat past bij generieke rampenbestrijding, maar niet bij sectorale rampenbestrijding en hedendaagse crisisbeheersing. Immers, een incident van enige omvang raakt al snel meerdere vitale belangen van de samenleving. Dat is ook waarom het zo lastig gevonden wordt om crises aan te pakken. We doen dat binnen een structuur die daar niet voor gemaakt is. De tegenwoordige en toekomstige crises typeren zich als crises waarbij per definitie gezagsdragers en sectoren uit functionele ketens betrokken zijn.

Wat ook bijdraagt bij het herijken van de crisisorganisatie is afstand doen van het bestuurlijke opperbevel en het delegatieverbod van buitengewone c.q. noodbevoegdheden in het algemeen. Het stelsel is gebaat bij gedelegeerde commandovoering waarbij een professional on scene/on site de nodige bevelen geeft aan bij de incidentbestrijding betrokken diensten en organisaties. Naast commandovoering kan er sprake zijn van bestuurlijke, ambtelijke en operationele crisiscoördinatie. In onze notitie lichten we dit toe. Het wordt echt tijd voor een nieuw unité de doctrine. In onze uitwerking noemen we dat GRIP 2.0, waarbij GRIP staat voor Gemeenschappelijke Risico- en Incidentbestrijding Processen of Procedure.”

Zijn er meer elementen in de contourennota die jullie liever anders hadden gezien?
Dianne: “In de contourennota staat vrijwel niets over crisiscommunicatie omschreven. Dit betekent dat de veiligheidsregio’s toch weer zelf gaan pionieren en dat ze het allemaal anders gaan inrichten, al dan niet als apart team communicatie zoals op nationaal niveau of binnen de stafsectie bevolkingszorg. Het was beter geweest als de contourennota hier meer richting aan had gegeven.”

Jullie standpunt is duidelijk. Wat hopen jullie met dit betoog te bereiken? Dus: wat hopen jullie dat het ministerie van Justitie en Veiligheid hiermee doet?
Richard: “We hopen dat het ministerie hier kennis van neemt en dat het leidt tot een bredere discussie waarin verschillende inzichten samenkomen. Wij hebben de perfecte oplossing ook niet. Simpelweg omdat de perfecte organisatie niet bestaat, noch de perfecte manier van organiseren. Maar wij geloven er wel in dat er meer kennis toegevoegd kan worden om het stelsel van crisisbeheersing fundamenteel te versterken. Recente crises hebben laten zien dat dat hard nodig is.”

De beleidsadviseurs van het ministerie van Justitie en Veiligheid hebben dit artikel gelezen en zij hebben de gelegenheid gekregen om te reageren. Zij hebben aangegeven dat ze hier geen gebruik van willen maken.