Handboek burgerhulp: ‘Burgers helpen graag, maar hebben wel wat sturing nodig’

Hoe betrek je burgers bij de crisisaanpak? En hoe leid je deze hulp in goede banen? De veiligheidsregio Groningen ontwikkelde samen met TNO het handboek burgerhulp voor hulpdiensten tijdens een crisis. “Burgers kunnen veel en willen vaak graag helpen", zegt Sabine Veenstra van de veiligheidsregio. “Ze hebben alleen wel wat regie nodig.”

Burgers staan over het algemeen meteen klaar als zij het gevoel hebben dat ze kunnen helpen tijdens een crisis. “Vooral voor dieren in nood springen mensen in de bres", zegt Sabine Veenstra, sectorhoofd crisisbeheersing bij de veiligheidsregio Groningen. “Maar ook bijvoorbeeld tijdens de vluchtelingencrisis zag je veel burgerinitiatieven ontstaan.” Het is niet vanzelfsprekend dat de samenwerking met burgers tijdens een crisis goed verloopt. Daarom heeft de veiligheidsregio samen met TNO het handboek burgerhulp voor hulpdiensten tijdens een crisis ontwikkeld.

Hoe is het idee voor dit handboek ontstaan?
“Ik heb zelf een politieachtergrond”, vertelt Sabine. “De politie heeft in de opsporing veel ervaring met de samenwerking met burgers. Zij werken met het ‘handboek burgerdetectives' dat ontwikkeld is door TNO. Dit handboek bevat concrete factsheets waar precies in omschreven staat waar je op moet letten bij de inzet van burgers bij de opsporing.

We merkten dat er ook binnen het domein crisisbeheersing behoefte was aan zo'n handboek waarin de lessons learned gebundeld zijn. Die behoefte merkten we ook zeker in Groningen, nadat we met inwoners een zware aardbeving beoefenden. De insteek van dit scenario was dat burgerhulp direct op gang kwam en pas later de professionele hulpverlening. Vanwege hun expertise hebben we TNO gevraagd heel concreet te maken hoe inwoners kunnen helpen tijdens of na een ramp of crisis, waarbij de inzichten van de aardbevingsoefening zijn meegenomen.”

Hoe hebben jullie dit aangepakt?
“Eigenlijk kwamen er twee werelden samen. Ik ben namelijk lid van de werkgroep maatschappelijke onrust continuïteit samenleving van de vakraad risico- en crisisbeheersing. We hebben als werkgroep eerst gekeken wat wij nog konden toevoegen. We hebben geïnventariseerd wat er al is, wat we missen en wat wij daarin kunnen betekenen.

Dit hebben we samen met de andere veiligheidsregio's gedaan. We hebben drie online sessies gehouden waar alle 25 veiligheidsregio's bij aan konden sluiten. In die sessies zagen we dat veel regio's al ervaring hebben met burgerhulp. Het ontbrak hen nog aan praktische handvatten en antwoorden op vragen als: wat kunnen we van burgers verwachten? Hoe kunnen de hulpdiensten en crisispartners het beste omgaan met burgers die zich melden? En wat komt er allemaal bij kijken, bijvoorbeeld ten aanzien van aansprakelijkheden en op het gebied van veiligheid.”

Arnout de Vries, onderzoeker maatschappelijke veiligheid bij TNO: “We hebben vervolgens workshops gehouden waarin we alle kennis en ervaring over de inzet van burgers hebben opgehaald. Deze workshops waren niet alleen bedoeld voor de veiligheidsregio of hulpdiensten. We hadden ook veel crisispartners uitgenodigd, zoals de waterschappen, het OM en Defensie. Daarnaast hebben we interviews gehouden met experts uit de rest van het land.

We hebben al die kennis gebundeld en ondergebracht in vijf thema's: communicatie, materiaal, expertise, coördinatie en naastenzorg. We hebben per thema in kaart gebracht waar je op moet letten als je voor dit thema burgers inzet. Dus: wat is het handelingsperspectief bij de deelprocessen van crisisbeheersing, wat moet je wel of juist niet doen en waar moet je rekening mee houden, bijvoorbeeld als het gaat om de veiligheid en de aansprakelijkheid.”

Wat viel jullie op toen jullie met dit thema bezig waren?
Sabine: “Dat inwoners veel kunnen en willen doen. De uitdaging is vooral: hoe werk je met elkaar samen? En hoe zorg je ervoor dat ze veilig aan de slag kunnen?”

Arnout: “Een belangrijke vraag is ook: wat laat je hen doen? We hebben in de workshops de grenzen opgezocht. We zagen daarbij dat hulpverleners en crisispartners best bereid zijn om burgers toe te laten. Waar zij vroeger misschien dachten ‘dit is ónze operatie’, staan zij nu meer open voor een samenwerking op steeds meer taken.”

Kun je voorbeelden noemen van operationele taken die hulpverleners ook wel eens aan burgers overlaten?
Arnout: “De communicatie bijvoorbeeld. Burgers hebben vaak toegang tot goede communicatiemiddelen of tot een specifieke achterban. Ze zitten bijvoorbeeld in WhatsApp-groepen waardoor ze snel de juiste mensen kunnen bereiken. Ook kunnen zij de coördinatie doen, als de hulpdiensten nog niet ter plaatse zijn. En soms hebben zij expertise in huis die goed van pas komt.”

Is het altijd wenselijk om burgers in te zetten voor operationele taken?
Sabine: “Meestal wel. Je wil tijdens een crisis ook tegemoetkomen aan de wens van de ander om te helpen. Een goed voorbeeld daarvan is de crisis rondom de toestroom van Oekraïense vluchtelingen. Bij het uitbreken van de oorlog ontstonden er overal inzamelingsacties. Dat is natuurlijk mooi. Maar je moet daar als overheid wel sturing aan geven, want anders ontvang je magazijnen vol met goedbedoelde zooi. Als je mensen handelingsperspectief biedt, kunnen zij echt iets voor de vluchtelingen betekenen.

Ook weten burgers niet altijd waar ze aan beginnen. Bij het uitbreken van de oorlog in Oekraïne openden veel mensen hun deuren. Zij nodigden de vluchtelingen uit om tijdelijk bij hen te komen wonen. Maar zij hadden er niet altijd goed over nagedacht wat dat betekent. Dus: hoe lang mogen zij bij hen verblijven? En: verwijzen zij de vluchtelingen bijvoorbeeld door naar professionele hulpverleners, als zij psychische hulp nodig hebben?

Dit fenomeen zie je ook bij andere thema's terug. Bij de politie zagen we bijvoorbeeld dat mensen soms hun kinderen hadden meegenomen om te helpen bij zoekacties. Ze hadden zich niet gerealiseerd wat je tijdens zo'n actie tegen kunt komen. Je hebt dus spelregels en regie nodig om de inzet van burgerhulpverleners in goede banen te leiden. Over het algemeen zie je dat inwoners altijd wel iets kunnen doen. Desnoods smeren zij de broodjes voor de lunch. Ze zijn vaak al blij dat ze iets kunnen bijdragen.”

Waar moet je op letten bij de inzet van burgers?
Sabine: “In de eerste plaats: de veiligheid voor jezelf, voor de betrokkenen en voor de burgers die willen helpen. In de tweede plaats de aansprakelijkheid. Als je mensen een opdracht geeft, ben je wellicht ook aansprakelijk. En welke checks voer je vooraf uit? Laat je bijvoorbeeld een burger een reanimatie uitvoeren? Of check je vooraf of iemand een renanimatiecursus heeft gedaan? Het is belangrijk om als overheid niet te naïef te zijn. Soms moet je ‘nee’ verkopen, omdat de inzet van burgerhulpverleners op dat moment niet verantwoord is.”

Het handboek staat vol met tips en waarschuwingen. Wat zou een goede volgende stap zijn?
Sabine: “Ik zou het goed vinden als er een algemeen commandant burgerparticipatie komt. Burgerparticipatie begint vaak met de vraag: waar kunnen mensen die graag willen helpen zich melden? En hoe leid je die hulp in goede banen? Deze commandant kan ervoor zorgen dat vraag en aanbod bij elkaar worden gebracht en dat er antwoord komt op de logische vragen die tijdens de crisisaanpak spelen.

Ik zou het bovendien goed vinden als burgerparticipatie een vast onderdeel wordt van onze crisisaanpak in de koude, de lauwe en de warme fase. Dit betekent dat we in de koude fase contact zoeken met groepen inwoners. Zo weten we elkaar tijdens een crisis beter te vinden en weten we wat we van elkaar kunnen verwachten.

En het is belangrijk om burgerparticipatie mee te nemen in de casuïstiek van onze opleidingen, trainingen en oefeningen. Tijdens een oefening wordt er wel eens gezegd: ‘een groep burgers meldt zich en wil helpen’. Vroeger zouden we misschien denken: ‘dat valt buiten de scope van deze oefening’. We weten nu dat het belangrijk is om ook dit element mee te nemen in het geheel.”

Arnout: “In de praktijk zien we bovendien dat de inzet van burgers vrijwel altijd meer oplevert dan de hulp die zij tijdens de crisis bieden. Na hun inzet zijn zij meer betrokken bij het onderwerp en zijn zij meer bereid herhaling te voorkomen of om een volgende keer weer te helpen.”

Wat zou nog meer een goede volgende stap zijn?
Sabine: “We gaan ook een handboek maken voor burgers. We hebben binnen onze veiligheidsregio al het platform ‘Eerste hulp ben jij’. Dit is een platform voor inwoners met informatie, tips en tools over hoe zij zich kunnen voorbereiden op rampen en crises. Op basis van dit handboek voor de hulpdiensten gaan we aan de slag met een doorvertaling voor de inwoners, zodat het voor hen duidelijk wordt hoe zij kunnen bijdragen aan de hulpverlening. Dit kun je dan ook weer meenemen in je risicocommunicatie. Zo kunnen we het zo concreet mogelijk maken en kunnen we er vervolgens ook mee gaan oefenen.”

Hoe hoop je dat dit onderwerp zich de komende jaren verder doorontwikkelt?
Sabine: “Naast de doorvertaling van dit handboek naar handelingsperspectief voor inwoners, hoop ik vooral dat we niet allemaal zelf het wiel uit gaan vinden. Er zijn veel mooie initiatieven, bijvoorbeeld van gemeenten, veiligheidsregio's en Rijkswaterstaat. Laten we die kennis en ervaringen met elkaar delen. Vanuit de werkgroep maatschappelijke onrust continuïteit samenleving gaan wij ons samen met de veiligheidsregio’s Rotterdam – Rijnmond en Amsterdam – Amstelland inzetten om dit onderwerp nog verder door te ontwikkelen. Ik zou het mooi vinden als we daarbij voor de landelijke scenario's iets meer sturing krijgen vanuit het Rijk. Dat is belangrijk, want 98% van de inwoners van Nederland wil graag helpen. Laten we dat samen verder uitbouwen.”