Crisisbeheersing over de grenzen: ‘De Euregio Maas-Rijn is een mooi laboratorium’

We krijgen steeds vaker met grensoverschrijdende crises te maken. In de Euregio Maas-Rijn werken de Nederlandse, Duitse en Belgische hulpdiensten al meer dan 25 jaar over de landsgrenzen met elkaar samen. Tijdens de coronacrisis en het hoogwater in 2021 kwamen zij voor nieuwe uitdagingen te staan. Het expertisecentrum ITEM onderzocht hoe de crisisbeheersing in deze grensstreek verliep en wat er beter kan.

Martin Unfried, directeur van het expertisecentrum ITEM, is vol lof over de manier waarop de hulpdiensten in de Euregio Maas-Rijn met elkaar samenwerken. “De ambulances in deze regio kunnen gewoon doorrijden naar de spoedeisende hulp aan de andere kant van de grens. Ook de brandweerkorpsen werken grensoverschrijdend met elkaar samen. De hulpdiensten doen bovendien regelmatig grensoverschrijdende oefeningen. Ik ken geen andere voorbeelden in Nederland of in Europa waar die samenwerking zo goed geregeld is als hier.

Deze samenwerking is zo goed omdat de hulpdiensten al meer dan 25 jaar afspraken met elkaar maken binnen het samenwerkingsverband EMRIC (Euregio Maas-Rijn Incidentbestrijding en Crisisbeheersing).”

Je stelt dat de samenwerking tussen deze hulpdiensten in reguliere situaties goed is. Toch hebben jullie onderzocht hoe die samenwerking was tijdens de coronacrisis en tijdens het hoogwater in 2021. Waarom?
“We wilden weten welke uitdagingen deze crises opleverden voor de grensoverschrijdende samenwerking. Op basis daarvan hebben we gekeken wat daarvan meegenomen kan worden in protocollen en afspraken voor de toekomst, zodat de hulpdiensten beter voorbereid zijn op een volgende langdurige, grensoverschrijdende crisis.”

Wat waren de belangrijkste uitdagingen voor deze hulpdiensten tijdens de coronacrisis?
"Er ontstond een soort nationalisering. De spreiding van de intensive care-patiënten werd nationaal aangestuurd. Normaal gesproken was het vervoer van patiënten over de grens routine. Dat kon opeens niet meer.

De ziekenhuizen konden niet meer bij elkaar checken: hebben jullie nog IC-bedden voor onze patiënten? Dat liep allemaal via de nationale kanalen."

Wat voor gevolgen had dat in de praktijk?
"De goede structuren die er waren, konden niet meer gebruikt worden. Daardoor gingen patiënten uit Maastricht eerder naar Utrecht of Groningen dan naar Aken. Uiteindelijk zijn er wel patiënten vanuit Nederland naar Noordrijn-Westfalen gegaan, maar dat gebeurde pas toen de plaatsing nationaal niet meer lukte. Dat is toen op regeringsniveau tussen Noordrijn-Westfalen en Nederland afgesproken. De actoren hier in de regio kregen niet de kans om dat zelf, informeel, met elkaar te regelen."

Hoe zou dat beter kunnen?
"We hebben in ons rapport de aanbeveling gedaan om de uitwisseling van capaciteit, bijvoorbeeld van IC-bedden, al te regelen in tijden dat er nog geen crisis is. Je kunt vooraf afspreken hoe je die grensoverschrijdende capaciteit beter benut met een rol voor de decentrale en Euregionale stakeholders.

Ik ben er nog steeds een beetje teleurgesteld over dat dat niet gelukt is, niet alleen in Nederland en Noordrijn-Westfalen, maar in heel Europa. Het zou zoveel beter zijn als je zo'n systeem van tevoren inricht, in plaats van ad hoc handelen tijdens een crisis."

Waren er ook zaken die wél goed werkten tijdens de coronacrisis?
"Zeker. Bij de regering van Noordrijn-Westfalen werd een taskforce COVID ingericht. Ook Belgische en Nederlandse ambtenaren zijn aanschoven om te praten over de coronamaatregelen en de capaciteit. EMRIC heeft daar een goede rol in gespeeld omdat zij als geen ander wisten wat de maatregelen in de drie landen betekenden voor de grensregio. Die kennis brachten zij in bij de taskforce, die wekelijks in Düsseldorf bijeenkwam. De taskforce kon bijvoorbeeld reageren als bleek dat verpleegkundigen niet naar hun werk konden door een quarantaineregel, en een uitzondering voor hen maken.”

Wat voor soort knelpunten kwamen daarbij naar boven?
"Vooral de quarantaineregels zorgden voor problemen. Je moest soms met een test de grens over, of in quarantaine als je te lang in Aken was geweest. Die maatregelen botsten voortdurend met de dagelijkse realiteit hier. De grens met België is zelfs helemaal dicht geweest.

De Euregio, en zeker de directeur van EMRIC destijds, kon direct met de bestuurders en de ministeries schakelen en dit soort zaken repareren. Daardoor konden Belgische verpleegkundigen bijvoorbeeld weer gewoon naar het academische ziekenhuis in Maastricht om daar te werken."

Waren dit goede oplossingen?
“Deels. Het negatieve hieraan is dat je achteraf aparte maatregelen aan het repareren bent, in plaats van vooraf nadenken hoe die maatregelen zich tot elkaar verhouden in een grensregio. We hadden hier minstens drie, soms zelfs vier verschillende stelsels naast elkaar. Nederland, Vlaanderen en Wallonië hadden bijvoorbeeld alle drie hun eigen avondklok, met alle drie een ander tijdstip. En dat in een gebied waar mensen dagelijks over en weer reizen.

Wat mij ook opviel, is dat de Benelux in dit hele proces bijna geen rol heeft gespeeld. Je zou denken: Nederland, België en Luxemburg zitten samen in de Benelux Unie. Dat is bij uitstek het instrument om dit soort grensoverschrijdende afstemming te regelen. In de praktijk gebeurde dat niet en daar waren behoorlijk wat irritaties over. Dat uiteindelijk Noordrijn-Westfalen, een Duitse deelstaat, met die taskforce kwam was opmerkelijk. Dat laat zien dat je zulke bestaande samenwerkingsverbanden actief moet inzetten tijdens een crisis. Dat gebeurt niet vanzelf, ook niet als de structuur er al ligt."

Jullie hebben ook onderzoek gedaan naar de samenwerking tussen de hulpdiensten tijdens het hoogwater in 2021. Wat was jullie insteek?
"We hebben gekeken naar de communicatie, de informatie-uitwisseling en de bestuurlijke verhouding tussen de partnerregio's. Wat meteen opvalt: het water is geen officieel onderdeel van het EMRIC-netwerk. Dat netwerk bestaat uit hulpdiensten en ziekenhuizen. De waterschappen en Rijkswaterstaat zitten daar niet bij.

En de bestuurlijke complexiteit is groot: in Wallonië heeft bijvoorbeeld de gouverneur de leiding over het crisisteam, in Nederland speelt de commissaris van de Koning helemaal niet zo'n grote rol. De bestuurders weten daardoor vaak niet precies wie er verantwoordelijk zijn aan de andere kant van de grens."

Welke problemen leverde dat concreet op?
"Vooral een trage of te zwakke informatie-uitwisseling. Een kapotte sluis in Luik (Wallonië) had bijvoorbeeld tot een nog grotere ramp kunnen leiden. Nederland en Vlaanderen werden daar niet goed over geïnformeerd.

Bij Roermond speelde iets vergelijkbaars rond een sluis aan de Duits-Nederlandse grens. We hebben krantenartikelen geanalyseerd waarin burgemeesters zeiden dat ze niet wisten wat er gebeurde. Die informatie was er dus wel, maar kwam niet snel genoeg bij de juiste bestuurders terecht."

Wat zijn jullie belangrijkste aanbevelingen?
"Twee dingen. Ten eerste: zorg voor grensoverschrijdende weerberichten. Nu kijkt iedereen naar zijn eigen nationale weerdienst, dus de Deutscher Wetterdienst, het Nederlandse KNMI of het Belgische KMI. Deze verwachtingen zijn niet geschikt om op microniveau uitspraken te doen over een grensoverschrijdend gebied. Je moet die nationale voorspellingen bij elkaar brengen en vertalen naar wat dat voor de regio betekent.

Ten tweede: zorg voor een koppeling tussen de crisisteams. We hebben de bestuurders ook expliciet gevraagd of een gezamenlijk grensoverschrijdend crisisteam mogelijk zou zijn. Maar we liepen daarbij tegen allerlei problemen aan: de inrichting van zo'n crisisteam is een pure nationale bevoegdheid. Ieder land heeft andere regels over wie erin zit, wie de leiding heeft en wie namens welke regio mag spreken. Die verschillen zijn zo groot dat één gezamenlijk crisisteam op dit moment niet realistisch is.

Wat wel kan, en waar we in ons rapport nadrukkelijk op inzetten, is het versterken van de liaisonfunctie. Liaisons zijn goed op de hoogte van wat er aan de andere kant van de grens gebeurt, welke maatregelen daar gelden en hoe de situatie zich ontwikkelt. Zij kunnen die informatie snel en gericht doorgeven aan hun eigen crisisteam, zodat dat team er direct mee kan werken.

Die liaisonfunctie is inmiddels bij alle EMRIC-partners verankerd en staat beschreven in hun plan voor informatie-uitwisseling. Daarnaast organiseert EMRIC jaarlijks een liaisonbijeenkomst, zodat de betrokken personen elkaar kunnen leren kennen en de onderlinge contacten kunnen versterken. Wat belangrijk blijft, is de functie goed vastleggen en verder ontwikkelen, zodat je niet afhankelijk bent van wie er toevallig de juiste contacten heeft."

Is de taalbarrière ook een obstakel?
"Op bestuurlijk niveau valt dat mee. Daar zitten vaak mensen die al jaren met de buren samenwerken. Alleen de communicatie met de Franstalige Waalse collega's is soms lastig. Maar in elke organisatie zitten wel mensen die goed grensoverschrijdend kunnen schakelen. Het is belangrijk om hen een duidelijke rol te geven.

Ik begreep van EMRIC dat de recente praktijk heeft laten zien dat die liaisonfunctie in een crisissituatie verschillende vormen kan aannemen. Tijdens de brand in de Hoge Venen deze zomer werden de liaisons intensief gebruikt, waarbij zij onder andere een belangrijke rol speelden bij het overbruggen van taalverschillen. De ervaringen uit dergelijke crises laten zien hoe veelzijdig de uitdagingen in de grensoverschrijdende samenwerking kunnen zijn. Daarom is het belangrijk om de liaisonfunctie goed te beschrijven en tegelijkertijd op basis van deze ervaringen verder te blijven ontwikkelen."

Jullie zagen in jullie onderzoek ook verschillen in de escalatieladder, bijvoorbeeld over het moment waarop je een gebied evacueert.
"Ja, en die verschillen zijn groot. In Maastricht werd bijvoorbeeld op een gegeven moment de rechteroever van de Maas geëvacueerd, terwijl er in Vlaams-Limburg nog niets gebeurde. Dat had te maken met een andere inschatting en een andere escalatieprocedure. In een perfecte wereld zou je dat harmoniseren, maar het gaat hier om nationale regels waar je niet zomaar aan kunt tornen.

Het zou wel goed zijn om te weten hoe die regels werken, zodat je hier helder over kunt communiceren. Je kunt dan aan de bewoners uitleggen waarom een wijk volgens de Nederlandse regels geëvacueerd moet worden, terwijl dat volgens de Vlaamse regels nog niet nodig is."

Op een zeker moment heeft de Nederlandse Reddingsvloot bijstand verleend aan Wallonië. Hoe ging dat?
“Die bijstand verliep niet via het EMRIC-netwerk. Bij de overstroming in het dal van de Vesder bij Verviers vielen veel slachtoffers. De Belgische overheid heeft toen officieel hulp aangevraagd via het EU Civil Protection Mechanism, waarna de Nederlandse Nationale Reddingsvloot naar Wallonië kwam om te helpen.

Die bijstand verliep niet vanzelfsprekend goed. De Nederlandse reddingsvloot kende het gebied niet, en ook de taal was een drempel. De afstemming met de lokale autoriteiten en hulpdiensten in Wallonië was daardoor niet makkelijk.”

Maar de partners uit de Euregio die gewend zijn om in Wallonië te werken, konden ook niet helpen omdat zij een crisis hadden in hun eigen gebied.
“Dat klopt, en dat is precies het bijzondere aan zowel de coronacrisis als aan het hoogwater. Het EMRIC-netwerk is erop gericht dat de één de ander helpt omdat die zelf op dat moment geen ramp heeft. Bij deze overstroming had iedereen zijn eigen ramp en konden de partners niet op elkaar terugvallen.

Daarom denk ik dat het goed is om een systeem te ontwikkelen waarin je elkaar ook kunt helpen als iedereen dezelfde ramp heeft. Dat kan bijvoorbeeld door de hulp van de Nederlandse Reddingsvloot te coördineren door Nederlandse EMRIC-partners die het gebied wel kennen. Zij kunnen de brugfunctie vervullen die je op dat moment nodig hebt."

Was er na het hoogwater ook een gezamenlijke evaluatie?
"Nee, en dat vonden wij een belangrijk gemis. Elke regio deed zijn eigen evaluatie, maar er kwam geen regionale evaluatie over de samenwerking en de communicatie van de hulpdiensten over de grenzen. Onze aanbeveling is dan ook: zorg dat je in de toekomst dit soort evaluaties wel doet, zodat je van elkaar leert welke protocollen er bij zo'n crisis nodig zijn."

Jullie doen nu een vervolgonderzoek naar de samenwerking tussen de hulpdiensten bij klimaatgerelateerde rampen. Wat houdt dat in?
"Het oorspronkelijke idee achter dit nieuwe onderzoek was om vooraf in kaart brengen wat er nodig is om potentiële klimaatgerelateerde rampen in de toekomst het hoofd te bieden. Zo voorkom je dat je steeds achteraf veel moet repareren.

Maar de bosbranden van deze zomer, in Noord-Limburg en bij de Hoge Venen, hebben dit onderwerp opeens heel actueel gemaakt. Het is niet langer een toekomstscenario, het is al praktijk geworden. We hebben inmiddels de eerste screening van de bestaande protocollen afgerond en gaan nu met de EMRIC-partners in gesprek om te kijken wat daarvan realistisch te implementeren is. We voeren die gesprekken nu met de ervaringen van enkele weken geleden nog vers in het geheugen."

Betekent dit dat er een nieuw protocol komt voor klimaatgerelateerde rampen?
"Nee, EMRIC heeft een lange lijst van protocollen. Dit zijn vaak bilaterale afspraken bijvoorbeeld over de erkenning van de ambulancesignalering in het buurland of afspraken tussen ziekenhuizen. Dus in de praktijk moet je per onderwerp kijken welke partners iets moeten afspreken bij dit scenario."

Over welke klimaatgerelateerde risico's hebben we het dan, naast bosbranden en hoogwater?
"Best veel. Een probleem daarbij is dat er voor de Euregio geen eigen klimaatscenario's bestaan. Dat is nationaal, terwijl je voor zo'n grensoverschrijdend gebied juist specifieke dreigingen hebt. Denk aan de kerncentrale in Tihange bij Luik. De droogte kan ertoe leiden dat deze centrale te weinig koelwater heeft. Dat speelde deze zomer ook in Frankrijk en Hongarije, waar kerncentrales fors moesten terugschakelen. Dat kan leiden tot stroomuitval.

Hittestress is ook zo'n voorbeeld. Veel steden hebben inmiddels een hitteplan, en daarbij kun je echt van elkaar leren. In Nederland heb je bijvoorbeeld koelteplekken in openbare gebouwen en supermarkten. Het zou goed zijn om dat soort maatregelen ook over de grens met elkaar te delen, zodat je van elkaar leert."

Als je deze drie onderzoeken overziet, wat is dan een belangrijke conclusie?
"Dat de Euregio Maas-Rijn een mooi laboratorium is, ook voor andere gebieden. De grensoverschrijdende samenwerking is hier in de basis al goed geregeld. Er zijn initiatieven om dat ook toe te gaan passen in andere grensgebieden.

Doordat de basis goed is, zie je ook wat er nog beter kan. EMRIC is gebaseerd op het model dat je elkaar helpt omdat je zelf op dat moment geen ramp hebt. De vraag voor de toekomst is hoe je ook solidair blijft afstemmen als een ramp grensoverschrijdend is, of als je allebei je eigen crisis hebt. Het is belangrijk om daaraan te werken zodat we voorbereid zijn op grensoverschrijdende crises in de toekomst."