NIPV-rapport: ‘Samenwerking tussen waterschappen en veiligheidsregio’s moet beter’

De samenwerking tussen de waterschappen en de veiligheidsregio’s moet beter, zo staat te lezen in het NIPV-rapport ‘Waterveiligheid voor morgen’. “De samenwerking is meestal voldoende geweest”, zo stellen de onderzoekers. “Maar de verwachting is dat we met heftigere crises te maken krijgen die meer impact hebben. Er is een betere samenwerking nodig om ook die crises het hoofd te kunnen bieden.”

Het Nederlands Instituut voor Publieke Veiligheid (NIPV) is voor het onderzoek ‘Waterveiligheid voor morgen’ niet over één nacht ijs gegaan. Het lectoraat Crisisbeheersing heeft 82 interviews uitgevoerd, interne en publieke evaluaties geanalyseerd en beleidsontwikkelingen doorgenomen.

“Veel respondenten gaven aan dat het nu eigenlijk wel goed gaat”, zegt onderzoeker Adriëlle de Haan. “Het laagste cijfer dat zij aan de samenwerking gaven was een 6-je. Dat komt omdat veiligheidsregio’s zich lang weinig zorgen hoefden te maken over het water. De waterketen heeft de gevolgen van watercrises meestal zelf kunnen beheersen en afhandelen. Het hoogwater in Limburg in 2021 is daar een uitzondering op. Maar afgezien daarvan, verwachten veiligheidsregio’s dat een watercrisis hen niet raakt.”

En dat is niet terecht?
“Inderdaad”, zegt onderzoeker Charlotte Boin. “Want de scenario’s waar we rekening mee houden, geven wel degelijk aanleiding om ons zorgen te maken. Daarom is het belangrijk om de samenwerking te versterken.”

Waar zit hem dat in? Waar gaat het wringen?
Charlotte: “We krijgen naar verwachting in de toekomst vaker en misschien ook wel met grotere watercrises te maken die meer impact hebben en een groter gebied raken. Die regio-overstijgende samenwerking is nog een zwakte in ons systeem. In de gesprekken die we gevoerd hebben, werd dit opvallend vaak genoemd.

Tekenend is de interregionale SCOR-oefening die in 2023 gehouden werd. In deze oefening werd het dilemma beoefend waarbij één gebied onder water gezet moest worden om een ander gebied te sparen. Tijdens de oefening bleek dat de deelnemers geen idee hadden wie daar een besluit over moest nemen. Is dat de burgemeester of de dijkgraaf? Of wordt de beslissing op Rijksniveau genomen? Bovendien kan een bestuurder moeilijk voor een andere bestuurder besluiten dat zijn gebied opgeofferd moet worden.

Ook hebben de watercrises van de toekomst waarschijnlijk meer maatschappelijke gevolgen waar we nog weinig ervaring mee hebben. Een hele droge zomer kan bijvoorbeeld in een extreem geval leiden tot minder water uit de kraan of stroomuitval, waardoor de waterzuiveringen geraakt worden. Als het water niet meer gezuiverd kan worden, leidt dat mogelijk tot de vervuiling van drinkwater.”

Hoe komt het dat waterschappen en veiligheidsregio’s elkaar niet altijd weten te vinden?
Adriëlle: “Dat heeft met de focus en prioriteiten van beide organisaties te maken. Veiligheidsregio’s richten zich op crisisbeheersing. Water is slechts één van de thema’s waar zij zich mee bezig houden. Waterschappen focussen zich op het beheer van het gebied. Crisisbeheersing is slechts één van hun vele taken. Daardoor missen ze elkaar soms.”

Charlotte: “Ook merkten we in de gesprekken dat het twee verschillende werelden zijn. Veiligheidsregio’s zijn ‘brandjes-blussers’, gericht op het optreden bij ongevallen. Dat ziet diep in hun cultuur geworteld. Waterschappen zijn beheerorganisaties. Ze hebben een andere kijk op zaken en spreken vaak ook een andere taal.

Die verschillen komen misschien nog wel het meest tot uiting als crisismanagers van waterschappen en veiligheidsregio’s met elkaar samenwerken in een crisisteam. Een goed voorbeeld is een liaison die bij dreigend hoogwater plaatsnam in een crisisteam van een veiligheidsregio. Hij kreeg de vraag waar hij hoogwater verwachtte. Hij pakte een kaart erbij waarop hij dat aanwees. Maar dat was een water- en geen landkaart. Je kon daar dus niet op zien welke wegen en welke bebouwing bedreigd werd. Zo zie je hoe dingen langs elkaar kunnen lopen, als je de vertaalslag niet kan maken tussen organisaties.”

Kunnen jullie meer voorbeelden noemen waarin het mis gaat in de communicatie tussen veiligheidsregio’s en waterschappen?
Charlotte: “Ja, waterschappen zijn nog wel eens onzichtbaar voor veiligheidsregio’s, waardoor deze er niet aan denken om het waterschap te informeren, als een crisis hen mogelijk raakt. Een goed voorbeeld daarvan is een voorval in Brabant, waarbij de politie gepland had om verschillende drugslabs binnen te vallen. De criminelen kregen hier lucht van en besloten om alles in het oppervlaktewater te loodsen. Het waterschap werd daardoor onverwacht geconfronteerd met een stortvloed aan chemicaliën in het water.

Ook komt er bij het blussen van branden – of bijvoorbeeld van een elektrisch voertuig – soms veel vervuild bluswater in het oppervlaktewater terecht. Het komt regelmatig voor dat het waterschap daar niet van op de hoogte wordt gebracht.

Daarnaast hoorden we van liaisons van waterschappen dat zij zich soms wat ongemakkelijk voelen bij de zwaarwegende besluiten die veiligheidsregio’s nemen op basis van data waar nog veel onzekerheden in zitten. Liaisons geven bijvoorbeeld aan dat een gebied mogelijk onder water komt te staan. Vervolgens besluit een veiligheidsregio om een heel ziekenhuis te evacueren.

Dit is overigens materie die goed te trainen is. Door regelmatig samen te oefenen, leer je hoe je informatie moet duiden en welke onzekerheden daar nog inzitten. Waterschappen gebruiken bijvoorbeeld vaak technische termen die voor anderen moeilijk te duiden zijn, zoals m³/s. Dat is goed trainbaar.”

Zijn er meer elementen die de samenwerking bemoeilijken?
Adriëlle: “Ja, het feit dat waterschappen andere grenzen hebben dan veiligheidsregio’s. Het Waterschap Rivierenland werkt bijvoorbeeld met 5 veiligheidsregio’s samen. Er zijn ook veiligheidsregio’s die met 4 verschillende waterschappen samenwerken. Er wordt dan één coördinerend waterschap aangewezen dat alle anderen vertegenwoordigt. Dat werkt prima, maar daardoor is het voor de andere waterschappen soms wel lastig om betrokken te blijven en het contact met de veiligheidsregio goed te onderhouden.”

Charlotte: “Ook hebben we ons verwonderd over de beperkte capaciteit die sommige waterschappen beschikbaar hebben voor crisisbeheersing. Het opzetten van een multidisciplinaire oefening en het onderhouden van contacten kost tijd. De afdeling crisisbeheersing bij waterschappen is vaak een klein team dat veel taken op haar bordje heeft.”

In het rapport staan verschillende aanbevelingen voor het verbeteren van de regionale samenwerking. Zijn jullie daarin best practices tegengekomen?
Charlotte: “We hebben met een veiligheidsregio gesproken waar de waterschappen automatisch gealarmeerd worden bij een GRIP-1 opschaling. Dat bevalt hen goed. Ze hebben daardoor gemerkt dat het waterschap veel vaker relevant is dan ze dachten. Ook merken ze dat het waterschap alleen aanschuift als de crisis hen raakt.”

Adriëlle: “Bovendien hoorden we dat de liaisons van waterschappen niet alleen gewaardeerd worden vanwege hun inhoudelijke kennis. Ze hebben ook een andere manier van werken en van denken, waardoor ze van toegevoegde waarde kunnen zijn voor het team.”

Ook staan er aanbevelingen in voor het versterken van de adviserende rol van waterschappen en veiligheidsregio’s. Dat valt buiten de scope van het onderzoek. Waarom vonden jullie het toch belangrijk om dit op te nemen?
Adriëlle: “Omdat dit ongevraagd veel genoemd werd in de gesprekken die we voerden. Door aan de voorkant mee te denken kan er veel schade voorkomen worden.”

Charlotte: “Waterschappen en veiligheidsregio’s zitten daarbij allebei in hetzelfde schuitje. Ze hebben beiden te maken met de gevolgen van de keuzes die er gemaakt worden en weten wat er aan de voorkant nodig is om dit te voorkomen.”

Een derde aanbeveling is het versterken van de bovenregionale en grensoverschrijdende samenwerking. Kunnen jullie dat toelichten?
Adriëlle: “Water stopt niet bij grenzen. Niet bij regio-, en ook niet bij landsgrenzen. We zien dat de contacten over de grens verschillen: de een onderhoudt sterke contacten, de ander helemaal niet. We vragen waterschappen en veiligheidsregio’s om elkaar mee te nemen in de contacten die ze leggen bij de buurlanden.

Daarnaast blijven bovenregionale oefeningen waardevol. De SCOR-oefening toont het belang van zulke oefeningen mooi aan. Het is daarbij belangrijk dat ‘zware bestuurders’ mee-oefenen, zoals ministers. Het scenario waarin het ene gebied opgeofferd moet worden voor een ander gebied is realistisch. Er is geen bestuurder die zo’n groot besluit kan nemen dat indruist tegen het belang van het eigen gebied. Het is reëel om aan te nemen dat een minister zo’n besluit moet nemen.”

De laatste aanbeveling is om de waterschappen te blijven noemen in de nieuwe Wet veiligheidsregio’s. Waarom is dat belangrijk?
Adriëlle: “Omdat een wettelijke verankering net dat zetje extra kan geven waardoor de samenwerking versterkt wordt. Natuurlijk zijn de waterrisico’s niet in elk gebied even groot. Toch is het goed om vast te leggen dat de waterschappen meedenken in de planvorming, dat zij meegenomen worden in het regionale risicoprofiel en dat zij samen met veiligheidsregio’s oefenen. Organisaties kunnen dan zelf bepalen in welke mate zij hier invulling aan geven.

De commissie-Muller heeft ervoor gepleit de waterschappen niet meer apart op te nemen in de wet. Op zich begrijpen wij de redenering. Veiligheidsregio’s hebben potentieel met veel verschillende soorten organisaties te maken: waarom dan alleen waterschappen noemen? Tegelijkertijd geeft het pontificaal schrappen ook een signaal, en wat ons betreft het verkeerde.”