Landelijk watertekort: ‘Het was continu zoeken naar de juiste balans’

De droogte zorgde deze zomer voor een landelijk watertekort. Er werd opgeschaald naar niveau 2: een feitelijk landelijk watertekort, code oranje. Hoe gaat zo’n opschaling in zijn werk? En voor welke dilemma’s komen de waterbeheerders dan te staan? Drie hoofdrolspelers geven een inkijkje in hun werk.

“Droogte is een geleidelijke crisis die groeit vanuit de dagelijkse praktijk”, vertelt Hans de Vries. Hans was deze zomer een van de voorzitters van de Landelijke Coördinatiecommissie Waterverdeling (LCW).

“In de zomer verdampt er meestal meer water dan dat er neerslag valt. Zo ontstaat er vrijwel iedere zomer droogte", legt hij uit. "De waterbeheerders nemen dan zelf maatregelen om de negatieve gevolgen van de droogte tegen te gaan. Hoe erger de droogte wordt, hoe ingrijpender de maatregelen zijn. De waterbeheerders gaan dan steeds meer met elkaar communiceren om de maatregelen op elkaar af te stemmen.

Op een gegeven moment ontwikkelt de situatie zich zodanig dat er opgeschaald moet worden. De waterbeheerders komen dan samen in de Regionale Droogte Overleggen (RDO’s). We hebben in Nederland 6 RDO’s. Dit zijn gebieden die gekozen zijn omdat ze een hydrologische samenhang met elkaar hebben. Ieder RDO heeft zijn eigen draaiboek en zijn eigen aanpak. Zo nemen zij in afstemming met elkaar de juiste maatregelen om de negatieve effecten van de droogte tegen te gaan.”

Is er dan al sprake van een crisis?
“Nee, althans niet landelijk gezien. We spreken dan op landelijk niveau nog van niveau 0 / code groen. Op een gegeven moment kunnen we te maken krijgen met een dreigend landelijk watertekort. Dan schalen we landelijk op naar niveau 1 / code geel. Dit betekent dat de Landelijke Coördinatiecommissie Waterverdeling (LCW) actief wordt.

Vervolgens kan er een feitelijk landelijk watertekort ontstaan. Dan schalen we op naar niveau 2 / code oranje. Dit betekent dat het Managementteam Watertekorten (MTW) actief wordt. Er vindt dan op landelijk niveau bestuurlijke afstemming plaats. Deze zomer hebben we opgeschaald tot niveau 2.

Er is ook nog een mogelijkheid om op te schalen naar niveau 3 / code rood. Dat doen we als er sprake is van een nationale crisis. Dit betekent dat de maatschappelijke effecten van de droogte zo groot worden, dat ze ook opschaling vragen van partijen buiten de waterkolom. Je kunt dan denken aan zeer grote economische schade, maatschappelijke onrust en/of ernstige transportproblemen.

Tot en met niveau 2 valt de crisis onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Bij niveau 3 wordt het een generieke landelijke crisis en valt hij onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Er vindt dan interdepartementaal overleg plaats. We hebben de afgelopen jaren geen opschaling op niveau 3 meegemaakt. Vroegere droge jaren, zoals 1976 en 2003, laten zich moeilijk met nu vergelijken omdat we toen anders georganiseerd waren.”

Hoe was de situatie deze zomer?
Marlous van Herten, voorzitter van het RDO van de regio West-Midden: “We kregen dit jaar te maken met een bijzonder lage rivierafvoer van de Rijn. Dat gaf veel uitdagingen in West-Nederland.

We krijgen in Nederland water binnen via de grote rivieren. Dat noem je de rivierafvoer. Door de droogte in Europa werd de rivierafvoer van de Rijn erg laag. In de winter zou dat niet snel tot problemen leiden, omdat dan de vraag naar water laag is. Nu gebeurde dit in juli en augustus. We zaten op dat moment in Nederland in een hittegolf. Daardoor was de vraag naar water groot. Die combinatie veroorzaakte het watertekort.

Een ander bijzonder kenmerk was de snelheid waarmee de rivierafvoer afnam. Dat ging veel sneller dan tijdens de droogte in 2018. Ik kan me herinneren dat wij op een dinsdag als RDO voor het eerst bij elkaar kwamen. Die woensdag hebben we al de eerste grote droogtemaatregel ingezet. Twee weken later waren we al landelijk opgeschaald.”

Wat waren de grootste risico’s waar jullie maatregelen tegen namen?
“De verzilting van het water. Normaal gesproken krijgt het westen van Nederland zoet water via onder andere de Hollandsche IJssel. Bij een lage afvoer van de Rijn krijgt het zoute water uit de Noordzee te weinig tegendruk. Daardoor kan dit zoute water via de Nieuwe Waterweg de Hollandsche IJssel instromen. Dit verzilte water is schadelijk voor onder andere de landbouw en de natuur.”

Wat hebben jullie gedaan om dat tegen te gaan?
“We hebben al in een vroeg stadium de Klimaatbestendige Wateraanvoer (KWA) in werking gesteld. Dit wil zeggen dat het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard via drie alternatieve aanvoerroutes zoet water vanuit het Amsterdam-Rijnkanaal en de Lek naar het westen van Nederland hebben geleid. We hebben deze maatregel proactief ingezet om daarmee verzilting te voorkomen.”

Hadden jullie de KWA al eerder in werking gesteld?
“Ja, de KWA is in 2003, 2011 en 2018 ingezet en tijdens de droogte in 2018 hebben we voor het eerst geëxperimenteerd met zoetwaterbuffers op de Hollandsche IJssel en Lek. Dit zijn een soort stootkussens die het zoute water wegdrukken door water in de bovenloop van de Hollandsche IJssel en Lek aan te voeren.

We hebben daar de lessons learned uit gehaald, die we de afgelopen jaren geïmplementeerd hebben. We waren dus goed voorbereid en daardoor waren we nu in staat om het water in het westen van Nederland zoet te houden.”

Wat was het geheim van het succes?
“De goede afstemming met andere partijen. Het zoete water dat wij tijdens de KWA naar West-Nederland leiden, komt onder andere uit de Waal. Het is dus belangrijk om te weten wat er op de Waal gebeurt. Is het acceptabel om daar water vandaan te halen? Of leidt dat tot problemen in andere gebieden? We hadden daar dagelijks afstemming over.

De gamechanger van dit jaar was dat we met de hand aan de kraan maatregelen konden nemen. We hebben de afgelopen jaren meer meetpunten in het watersysteem geplaatst. Daardoor konden we nu real-time zien tot hoever het zoute water kwam. Zo konden we onze maatregelen gericht inzetten en telkens een beetje bijsturen. Dit heeft ervoor gezorgd dat we op belangrijke plekken het water zoet hebben weten te houden. Dat zou ons andere jaren niet gelukt zijn.”

Er werd ook landelijk opgeschaald. Wat is de rol van de Landelijke Coördinatiecommissie Waterverdeling (LCW) bij zo’n opschaling naar niveau 1 en later niveau 2?
Femke Davids, informatiecoördinator bij het LCW tijdens deze opschaling: “Een van onze taken is om een landelijk beeld te geven. Dat doen we overigens niet alleen tijdens een crisis. Dat doen we het hele jaar door.

Toen we opgeschaald waren naar niveau 2, kregen we elke dinsdag de situatierapporten van de 21 waterschappen en de 6 RDO-en binnen. Wij hadden de taak om daar de rode draad uit te halen en het samen te brengen tot één landelijk beeld. We gaven daarin aan wat de situatie nu was, en wat de verwachting was voor de komende twee weken.

Elke dinsdagavond moest het landelijke beeld af zijn, want elke woensdagochtend vergaderde de Landelijke Coördinatiecommissie Waterverdeling (LCW). Die bracht vervolgens advies uit aan het Managementteam Watertekorten (MTW), dat elke woensdagmiddag vergaderde. Het MTW bepaalde dan, op basis van het landelijke beeld, welke maatregelen er genomen moesten worden.”

Hans: “Het is overigens niet zo dat het Managementteam Watertekorten deze maatregelen vervolgens dwingend oplegt aan de regio’s. De onderlinge afspraken en samenwerkingsverbanden zijn zo hecht dat iedereen de MTW-afspraken naleeft. De waterbeheerders blijven, ook tijdens een opschaling, in principe autonoom en zijn zelf verantwoordelijk voor het nemen van de juiste maatregelen in hun eigen gebied.”

De KWA werd dus ingezet als maatregel tegen de verzilting. Kun je nog een voorbeeld noemen van een maatregel die genomen werd?
Femke: “In verschillende regio’s zijn er schutbeperkingen opgelegd. Elke keer dat een sluis wordt geopend, raak je een kostbare hoeveelheid zoetwater kwijt of wordt er zout water binnengelaten. Een schutbeperking betekent dat een sluis minder vaak open gaat, of helemaal sluit. Dit is nadelig voor de scheepvaart, want zij moeten daardoor langer wachten. Een sluis gaat dan vaak alleen open als hij helemaal gevuld is met schepen. Zo zorgen de waterbeheerders ervoor dat de sluizen zo min mogelijk zout water doorlaten.”

Wat waren de grootste uitdagingen deze crisis?
Marlous: “Het vinden van de juiste balans, want je krijgt niets voor niets. Maatregelen die je in het ene gebied neemt om schade te voorkomen, leveren in andere gebieden weer mogelijke schade op. We hebben dus continu samen gekeken wat de meest optimale oplossing was. Ik merkte dat het moeilijk is om exact te bepalen wat het beste is, zeker als je er middenin zit. Dat komt omdat je met veel onzekerheden te maken hebt. We zullen bijvoorbeeld pas de komende jaren gaan zien welke schade de droogte heeft aangebracht aan de natuur.

Om de juiste balans te bepalen, hebben we veel gesprekken gehad met de verschillende sectoren, zoals de landbouw, natuurorganisaties en de industrie. We legden onze dilemma’s aan hen voor. Wat zouden jullie bijvoorbeeld het liefste willen, als we moeten kiezen tussen zout water of geen water? En hebben jullie liever iets zouter water of een beregeningsverbod? De gesprekken met de sectoren gaven ons input om de juiste beslissingen te nemen.

Ook merkte ik dat het in de praktijk lastig is om de verdringingsreeks goed toe te passen. Bij een watertekort moet je keuzes maken. In de verdringingsreeks staat omschreven welke sectoren er dan voorrang krijgen. Veiligheid gaat bijvoorbeeld boven alles en staat in categorie 1. De drinkwater- en energievoorziening staan in categorie 2. De scheepvaart staat in categorie 4.

Tijdens de droogte merkte ik dat die keuzes niet altijd eenduidig zijn. We kregen bijvoorbeeld te maken met schepen die kolen vervoerden of drinkwater voor vluchtelingen. In principe valt de scheepvaart onder categorie 4. De drinkwater- en energievoorziening zitten in categorie 2. Hoe ga je daarmee om? We kwamen erachter dat er nog een grijs gebied is in het goed toepassen van de verdringingsreeks.”

Is er ook iets dat meeviel?
Femke: “Ik was onder de indruk van het feit dat alles zo goed werkte. Een maatregel die je neemt om het ene gebied te beschermen, heeft vaak nadelige gevolgen voor belanghebbenden in andere gebieden. Je zou verwachten dat dat tot spanningen leidt. Maar ik merkte juist dat er veel wederzijds begrip was. Iedereen kreeg de ruimte om standpunten goed toe te lichten en de maatregelen werden echt in afstemming met elkaar genomen.”

En wat zouden jullie de volgende keer graag beter willen doen?
Hans: “Je leert elke crisis weer bij. In 2018 was de droogte voor de meesten van ons behoorlijk nieuw. Toch deden we het toen al goed. Een onafhankelijke externe evaluatie was heel positief over onze aanpak. Wij vinden natuurlijk zelf dat het altijd beter kan. Met de ervaringen en verbeteringen van de afgelopen jaren ging het in 2022 nog beter. En met de lessen van nu, zal het de volgende keer nog beter gaan.”