Onderzoek: hoe kan wetgeving helpend zijn bij grensoverschrijdende crises?

Welke aanpassingen in de wet kunnen ervoor zorgen dat overheden beter in staat zijn om grensoverschrijdende crises te managen? Deze vraag stond centraal in het onderzoek van Wout Broekema, Beatrice de Graaf en Roland Bron. Zij ontwikkelden een model met vijf pijlers die het verschil kunnen maken.

Westerse samenlevingen zijn over het algemeen goed voorbereid op flitsrampen. De verwachting is echter dat we de komende jaren meer te maken krijgen met langdurige grensoverschrijdende crises, zoals cyberaanvallen, langdurige stroomuitval, overstromingen en infectieziektes. Onze wetgeving is daar nog niet goed op ingericht. Sterker nog, de huidige wetgeving kan een goede aanpak van grensoverschrijdende crises zelfs in de weg staan.

Hoe kan de wet zo aangepast worden dat overheden beter in staat zijn om grensoverschrijdende crises te managen? Dit is de vraag waar universitair docent Wout Broekema, hoogleraar Beatrice de Graaf en onderzoeker Roland Bron zich de afgelopen jaren over gebogen hebben. Zij publiceerden deze zomer het artikel ‘Rethinking legislation to cope with transboundary crisis’ in het wetenschappelijke vakblad ‘Journal of Contingencies and Crisis Management’. In dit artikel presenteren zij vijf pijlers waar wetgevers het verschil mee kunnen maken.

Kun je allereerst uitleggen waarom jullie dit artikel geschreven hebben. Wat was de aanleiding?
Roland Bron: “We hebben in de periode 2018 t/m 2020 alle drie meegewerkt aan de evaluatie van de Wet veiligheidsregio’s. Eén van de conclusies van de evaluatiecommissie was toen dat deze wet niet helpend is bij de specifieke aanpak van grensoverschrijdende crises. Na oplevering van de evaluatie, zijn wij in de literatuur verder op zoek gegaan naar elementen die dit kunnen verbeteren. We konden daar weinig tot niks over vinden. Daarom hebben we besloten om hier een aanvullend onderzoek aan te wijden en dit heeft uiteindelijk tot dit artikel geleid.”

Wat verstaan jullie onder een grensoverschrijdende crisis?
“Dat kan van alles zijn. Het kan gaan om een crisis die de grens van de regio of van een land overschrijdt. Maar het kan ook gaan om een crisis die op verschillende bestuurlijke niveaus of verschillende beleidsdomeinen tegelijk plaatsvindt of waarbij publieke en private partijen met elkaar moeten samenwerken.

Ons onderzoek is internationaal. De aanbevelingen uit ons artikel zijn dus ook toepasbaar in landen zoals Engeland, Duitsland of Frankrijk. Zij zijn allemaal anders ingericht en hebben een andere bestuurscultuur. Maar de elementen die in een wet nodig zijn om tot een goede aanpak voor grensoverschrijdende crises te komen zijn hetzelfde. We hebben ons in ons onderzoek gefocust op Westerse democratieën.”

Hoe hebben jullie het onderzoek aangepakt?
“We hebben in de eerste plaats een analyse gemaakt van grensoverschrijdende crises. We hebben gekeken welke wettelijke bepalingen er nodig zijn om zo’n crisis goed te kunnen managen. Dus welke wetgeving is helpend? En welke wetgeving zit een goede crisisaanpak juist in de weg?”

Wat viel jullie op toen jullie met die bril naar de huidige wetgeving keken?
“We kwamen tot de conclusie dat de huidige wetgeving een goede aanpak van grensoverschrijdende crises vaak in de weg zit. Een goed voorbeeld is de Nederlandse Wet veiligheidsregio’s. Deze wet schrijft vrij dwingend voor hoe publieke organisaties moeten opschalen bij een crisis. De wet schrijft voor wanneer er een CoPI of ROT moet komen en welke partijen er vertegenwoordigd moeten zijn in het CoPI-overleg. Voor 90% van de crises is dat prima. Maar bij grensoverschrijdende crises heb je vaak met meer en andere partners te maken. Het is voor hen vaak moeilijk om aansluiting te vinden in de huidige structuur. Dan zitten er bijvoorbeeld in het ROT-overleg functionarissen die je bij een langdurige crisis helemaal niet nodig hebt.

We zagen bovendien dat er internationaal ook nauwelijks relevante wetgeving is voor grensoverschrijdende crises. Er zijn enkele uitzonderingen. Er is bijvoorbeeld wel wetgeving voor specifieke crisistypen, zoals natuurrampen en terrorisme. Maar deze wetgeving is dan niet toepasbaar voor andere crisistypen. Daarom zochten wij naar algemeen geldende principes voor alle typen grensoverschrijdende crisis.”

Wat betekent dit in de praktijk voor de aanpak van grensoverschrijdende crises?
“Dat er nu nog veel geïmproviseerd wordt door de partijen die aan zet zijn. Dit gaat vaak best goed, maar het wringt wel. Ze worstelen allemaal met dezelfde thema’s, zoals: hoe komen we als landelijke of private partij aan boord bij de verschillende veiligheidsregio’s die allemaal tegelijk opgeschaald zijn?”

Hoe zou dit beter kunnen?
“We hebben in ons artikel 10 elementen geformuleerd waar je rekening mee kunt houden bij het opstellen van nieuwe wetgeving. Door deze elementen in acht te nemen worden overheden en andere partijen aangezet om zich beter voor te bereiden op grensoverschrijdende crises. We hebben deze 10 elementen ondergebracht in 5 pijlers: onderlinge verbondenheid, netwerk, macht, competentie en feedback.”

Kun je aan de hand van een voorbeeld uitleggen wat jullie met deze pijlers bedoelen?
“Netwerk is daar een goed voorbeeld van. Mensen zeggen vaak: crisismanagement is netwerkmanagement. Dit betekent dat je samen met je netwerkpartners een risicoanalyse maakt, voorbereidingen treft en dat je er samen voor zorgt dat de vakbekwaamheid op orde is.

In de praktijk komt die samenwerking niet altijd goed tot stand. Er zijn landelijke partijen die aangeven dat ze geen tijd hebben om met 25 verschillende veiligheidsregio’s samen te werken. De veiligheidsregio’s hebben het ook druk en hebben niet altijd tijd om met alle relevante partners te oefenen. Daardoor komen sommige partners nooit aan bod.

Dit netwerkmanagement komt moeilijk van de grond, omdat het niet wettelijk geregeld is. Als veiligheidsregio’s verplicht zijn om met alle relevante vitale partners samen te werken, komen er oplossingen voor de belemmeringen waar zij nu tegenaan lopen.”

Kun je nog zo’n pijler toelichten?
“Macht is daar ook een voorbeeld van. Wie bepaalt dat een partner zich moet aansluiten bij het crisisteam? En hoe is de hiërarchie in dat team geregeld? Is het logisch dat de veiligheidsregio’s altijd aan zet zijn? Of zijn er ook crises waarin het logischer is dat een partner in het netwerk de leiding pakt?

En hoe zit het met de verantwoording? Ook dat is in de huidige wet niet goed geregeld. Na een flitsramp legt een burgemeester verantwoording af aan de gemeenteraad. Ministers leggen verantwoording af aan de Tweede Kamer. Maar private partijen hebben vaak ook een rol en een verantwoordelijkheid in een crisis. Aan wie leggen zij verantwoording af? Daar is geen antwoord op. Een grensoverschrijdende crisis kan soms wel jaren duren. Is het dan wel wenselijk om pas na de crisis verantwoording af te leggen? Of is het beter om dit tussentijds al te doen?”

Het artikel is deze zomer gepubliceerd. Wat hopen jullie dat er nu mee gebeurt?
“We zien dit artikel als eerste aanzet. We hopen dat andere onderzoekers dit oppakken en er een verdiepingsslag op aanbrengen. Wij hebben dit onderzoek gedaan vanuit het perspectief van crisisbeheersing. Anderen kunnen hier bijvoorbeeld een juridische verdieping aan geven of ze kunnen onderzoek doen naar de situatie in specifieke landen.

Daarnaast hopen we dat het model uit ons artikel gebruikt wordt als toetsingskader bij het opstellen van nieuwe wetgeving, zodat we in de toekomst beter voorbereid zijn op grensoverschrijdende crises.”

Wetgeving is slechts één element in de crisisstructuur. Wat moet er nog meer gebeuren om goed voorbereid te zijn op dit type crises?
“Het is belangrijk om te beseffen dat wetgeving niet het antwoord op alle problemen is. Uiteindelijk moet er een cultuurverandering komen. Mensen houden over het algemeen graag vast aan de bestaande structuren. Het kost hen al veel tijd en inspanning om zich goed voor te bereiden op flitsrampen. De inzet om zich voor te bereiden op grensoverschrijdende crises komt daar nog bij.

Toch is het wel belangrijk om dit te doen, want de kans dat we te maken krijgen met een grensoverschrijdende crisis neemt toe. Bovendien is deze voorbereiding ook goed voor het geheel. Want als je goed voorbereid bent op een grote, grensoverschrijdende crisis, kun je een kleinere crisis ook beter aan.”