Beatrice de Graaf: ‘Crises zijn van alle tijden’

“Vroeger was het leven natuurlijk niet minder bedreigend”, schrijft hoogleraar Beatrice de Graaf in haar essay Crisis! Maar de combinatie tussen ‘crisis’ en centrale ‘crisisbeheersing’ bestond nog niet. Met sprekende voorbeelden laat ze zien hoe crisisbeheersing de afgelopen 200 jaar is ontstaan. Tot slot geeft ze haar visie op de opgave voor de toekomst.

“Vroeger kwam tegenslag van God”, schrijft ze in haar introductie. “Het was het noodlot, en je had het gezamenlijk te ondergaan. Mensen moesten wel veerkrachtig zijn, ze konden niet anders. Pas in de moderne tijd, met de komst van het koninkrijk en nieuwe wetten rondom volksgezondheid en rampbestrijding, nam de centrale overheid steeds meer taken op zich.

‘Vaderlijke’ koning
Dat begon in 1807 toen in Leiden een vrachtschip met 37 ton buskruit ontplofte. Ongeveer 160 mensen lieten het leven, ruim 2.000 raakten gewond. De ramp maakte grote indruk. Er kwamen inzamelingen op gang en koning Lodewijk Napoleon kwam hoogstpersoonlijk langs om poolshoogte te nemen en hulp toe te zeggen. De ontploffing werd gezien als nationale ramp.

Deze crisis was een keerpunt omdat Nederland voor het eerst, sinds een jaar, een koninkrijk was. Lodewijk Napoleon nam de rol van ‘vaderlijke’ koning met verve op zich. Nadat hij van de explosie had vernomen, vaardigde hij een decreet uit dat voorscheef dat er voortaan een vergunning nodig was voor het voeren van een bedrijf. Het doel was om activiteiten die ‘gevaar, schade of hinder’ konden opleveren voor de omgeving te voorkomen.

Dat leidde tot een wet die we als de eerste nationale maatregel van risicomanagement kunnen zien, want dit decreet werd in 1875 omgezet in de zogeheten Fabriekswet, die nog steeds geldt als basis voor toezicht op gevaarlijke stoffen en bedrijfsvoering daaromtrent.

Choleragolven
Rond 1800 kantelde ook het beeld van onvoorspelbaarheid en grilligheid in het moeten ondergaan van calamiteiten in de samenleving. Er was nu een centrale overheid en zij besefte dat het publieke welzijn het hoogste goed was.

In 1798 was er voor het eerst in de geschiedenis van de Lage Landen een ‘agent’ aangesteld, een minister, die zich met de volksgezondheid bezighield en een eerste poging deed de gezondheidszorg landelijk te reguleren.

De grote choleragolven van de negentiende eeuw dreven die centralisering, institutionalisering en professionalisering van de maatregelen ter bestrijding van gezondheidscrises verder aan. Dat moest ook wel, want duizenden mensen vielen ten prooi aan deze ziekte, die in drie golven van steeds zo’n twee jaar het land teisterde. In totaal stierven er 54.000 mensen aan cholera (hoofdzakelijk in de jaren 1831-1832, 1848-1849 en 1866-1867), tegenover 22.000 aan de pokken en 24.000 aan tyfus.

Palingoproer
Was de negentiende eeuw de eeuw van plagen, branden en overstromingen, het begin van de twintigste eeuw zette een andere vorm van crisisbeheersing op de agenda: de ordecrisis. Dat begon op zondag 25 juli 1886. In de volksbuurt de Jordaan, aan de Lindengracht, besloten een aantal bewoners een spel te organiseren: palingtrekken. Ze spanden een touw over de gracht, een levende paling werd er achter de kieuwen aan vastgebonden, en met roeibootjes moesten deelnemers eronderdoor varen en de glibberige aal van het touw proberen te trekken.

Al snel waren er zo veel toeschouwers, dat een viertal agenten besloot dat het mooi genoeg was geweest, en het touw begon los te maken. Dat kwam op een toeschouwer terecht, die de agent met een paraplu te lijf ging. Het handgemeen escaleerde razendsnel. Tegen de achtergrond van de economische malaise was de Jordaan sowieso al een buurt waar veel werklozen woonden. De bruuske interventie van de Amsterdamse agenten leidde ertoe dat het volksvermaak zich tegen het gezag keerde. Aan het einde van de middag was alle politieversterking teruggeslagen, hadden de Jordaners barricades opgericht en was één agent bewusteloos en zwaar gewond geraakt. ‘Het is hier een bloedbad,’ telegrafeerden agenten in paniek vanaf de Noordermarkt.

Op een gegeven moment was de maat vol. De hoofdcommissaris van de politie liet uit de hele stad versterking aanrukken. Zij kregen de opdracht om de politiepost aan de Noordermarkt te ontzetten en met scherp te schieten. In totaal vielen er 25 doden.

Zorgen bij de regering
De Palingoproer was het bloedigste oproer in de negentiende eeuw. Het leidde tot grote zorgen in het parlement en bij de regering. Een jaar later, in 1887, werd dan ook de bestaande praktijk van de inzet van het leger van een wettige basis voorzien. In de jaren daarna groeide de greep van de overheid op de samenleving.

Tussen 1877 en 1905 groeide het aantal ambtenaren bij de rijksoverheid van circa 13.000 naar 24.000, en bij de lokale overheid van 55.000 in 1890 naar 91.000 in 1910. Het ging niet alleen om welzijn en welvaart, om onderwijs en zorg, maar ook om het disciplineren, controleren en reguleren van de ‘volksgeest’, en het voorkomen van anarchie en revolutie.

Watersnoodramp
Van geheel andere aard was de catastrofe die in 1953 aan 1836 Nederlanders het leven kostte: de dijkdoorbraken en overstroming van 31 januari en 1 februari. Zo’n watersnood had zich in geen eeuwen voorgedaan. In 1953 kon de ellende in beeld en geluid worden gevat. De berichtgeving in de media was ongekend groot. Een Volkskrant-verslaggever regelde verkenningsvluchten boven het gebied, wat tot schokkende en spectaculaire beelden leidde.

Ook het Nationaal Rampenfonds, dat in 1935 was opgericht, werd geactiveerd. Binnen tien dagen zamelde het fonds 31 miljoen gulden in. Opvallend genoeg (met de blik van nu) was er nauwelijks sprake van kritiek op de regering. Die hoefde zich eigenlijk politiek niet te verantwoorden, de ramp werd gezien als noodlottig, en onvermijdbaar, of zelfs als ‘de hand des Heeren’.

Saamhorigheid
Op 8 februari hield koningin Juliana een toespraak en kondigde de nationale rouw af. Saamhorigheid, solidariteit en medelijden, zowel vanuit de eigen bevolking, maar ook vanuit de internationale gemeenschap maakten grote indruk. De ramp groef zich als nationaal trauma in het publieke geheugen in. In tegenstelling tot eerdere bestuurscrises en ordeverstoringen bracht deze ramp geen polarisatie maar eensgezindheid teweeg. Nog datzelfde jaar werd de Deltacommissie benoemd die de aftrap gaf voor een van de ‘meest revolutionaire waterbouwkundige projecten ter wereld’, het Deltaplan.

Er zou in de loop van de jaren zestig en zeventig protest komen van vissers en milieubewegingen tegen de schadelijke gevolgen van de waterkeringen voor de visvangst en het milieu. Maar in de jaren vijftig vierde het maakbaarheidsdenken nog hoogtij, en was het algemene draagvlak voor de crisismaatregelen ongekend hoog.

In de jaren zeventig van die eeuw begon de overheid voor het eerst echt over ‘crisisbesluitvorming’ te praten. Of het nu om treinongelukken ging, terroristische aanslagen, overstromingen of rampen zoals de Bijlmerramp en de MH17, ministers en ambtenaren probeerden van eerdere crises te leren en nieuwe steeds professioneler te beheersen.

Verwachtingen en achterdocht
Tegelijkertijd namen de verwachtingen, de kritiek en achterdocht van de burgers toe. Naarmate de burgers er vaker en sneller bovenop geholpen werden door hulpverlenende instanties, leek er ook meer twijfel over die uitgestoken hand te komen. Moeten we ons wel laten inenten, vroeg menigeen zich al af in de negentiende eeuw. Moeten we ons land wel laten droogpolderen? Wil de staat ons wel redden, is het geen verkapte onderdrukking?

Wantrouwen jegens de overheid in tijden van crisis nam met de toegenomen communicatiemiddelen in de eenentwintigste eeuw een nog hogere vlucht. Daarnaast lijkt het wel alsof onze veerkracht zich niet rechtevenredig met de crisisbesluitvorming heeft weten te ontwikkelen. Die ‘kwetsbaarheidsparadox’ maakt immers dat naarmate een land en een bevolking rijker en veiliger worden, en er beter in slagen crises te voorkomen, de ontreddering des te groter is wanneer zich dan af en toe toch een crisis voordoet.

Onhoudbare constructie
Er moest veel ontploffen, instorten en ontsporen voordat crisispreventie en -beheersing structureel werden ingericht. In tweehonderd jaar tijd is het systeem van crisisbeheersing fundamenteel veranderd, het werd van een decentrale aangelegenheid iets waar de staat en haar instituties verantwoordelijkheid voor gingen nemen.

Tegelijkertijd bleef crisisbeheersing bij al die centraliserende tendensen in de uitvoering een zaak van ‘verlengd lokaal bestuur’, met burgemeesters, veiligheidsregio’s en de individuele minister van Volksgezondheid die hijgend achter de feiten aanrennen. Dat bleek in de coronaperiode een onhoudbare constructie te zijn.

Nieuwe vorm van crisisbeheersing
De dreigingen van nu gaan de capaciteiten van de regering en de natiestaat te boven. We moeten daarom toe naar een nieuwe vorm van crisisbeheersing, die de staat van crisisbeheersing weer koppelt aan de géést van crisisbeheersing.

Alle zeilen moeten worden bijgezet. De centrale overheid moet een eerlijker en dus moeilijker (want ingrijpender en minder rooskleurig) verhaal vertellen over noodzaak en nut van investeringen in crisismaatregelen. Er moet in het eigen vlees gesneden worden, crisisbeheersing gaat ons wat kosten. De samenleving moet begrijpen dat dat iets is wat er de komende generaties bij gaat horen – of het nu gaat om het klimaat, de gaswinning, of Oekraïne.

Eerlijk verdelen
Tegelijkertijd hebben mensen wel het gevoel nodig dat de pijn en de lasten eerlijk en rechtvaardig worden verdeeld: over de regio’s, over de generaties, en over de sociale, economische en culturele scheidslijnen heen. De maatregelen moeten ‘kloppen’ en de ongelijkheden niet verder vergroten. Alleen dan houden burgers het vol, en houden ze elkaar ook vast. Laat dat laatste nu precies het geheim van een veerkrachtige samenleving zijn die crises aankan.”

Beatrice De Graaf (1976) is historicus en faculteitshoogleraar Geesteswetenschappen aan de Universiteit Utrecht. Ze onderzoekt de geschiedenis van terrorisme, oorlog en geweld. Nieuwsgierig naar het volledige essay? Dit is te bestellen via de uitgeverij Prometheus.