6 strategieën voor schaarste bij meerdere grote crises tegelijk

Hulpverleners en crisismanagers kunnen bij rampen worden geconfronteerd met schaarste aan materieel en menskracht. Hoe gaan hulpdiensten daar in de praktijk mee om? Charlotte Boin en Adriëlle de Haan van het Lectoraat Crisisbeheersing van het NIPV zochten het uit.

Nu de kans op gelijktijdige grootschalige crises en calamiteiten toeneemt, kan schaarste een reëel risico worden. Het NIPV publiceerde eind april het rapport ‘Strategieën voor schaarste-Hoe hulpdiensten om (kunnen) gaan met schaarste in hulpverleningscapaciteit’ met daarin 6 toepasbare strategieën.

“De aanleiding voor dit onderzoek komt voort uit het programma Klimaatveiligheid van het NIPV”, legt onderzoeker Charlotte Boin uit. “Dat programma richt zich op de impact die klimaatverandering heeft op de maatschappij en op de crisisbeheersings- en hulpverleningssector. Het omvat zowel aspecten van klimaatadaptatie als van de responsfase bij crises, zoals extreem weer, grootschalige wateroverlast en overstromingen, zware stormen en natuurbranden. De kenmerken van dit type gebeurtenissen zijn dat ze vrijwel altijd grote gebieden treffen en ook dat er zich meerdere grote calamiteiten gelijktijdig kunnen voordoen. In zo’n situatie kan er schaarste ontstaan. Onze onderzoeksvraag was hoe crisisteams en operationele hulpverleners in de praktijk omgaan met die ‘acute schaarste’ en welke strategieën zij kunnen toepassen om toch zo goed mogelijk hulp te bieden als ze overvraagd worden.”

Bredere schaarste-ervaring
Het onderzoek vond plaats in de periode zomer 2024-voorjaar 2025. Na een literatuur- en documentenstudie voerden Charlotte Boin en Adriëlle de Haan gesprekken met vertegenwoordigers van de politie, brandweer, de zorgsector, Defensie, de waterketen en ook het specialistisch reddingsteam USAR.nl. Zij interviewden functionarissen die tijdens incidenten en crises in de frontlinie hebben gestaan en in die rol acute schaarste in de responsfase hebben ervaren. Voor USAR.nl bijvoorbeeld was de inzet na de aardbeving in Turkije in 2023 een gebeurtenis waar de redders met beperkte middelen onder zware omstandigheden moesten werken. Met politiefunctionarissen spraken zij onder andere over de enorme inzet tijdens de boerenprotesten en de avondklokrellen in de coronatijd. Ook de gelijktijdige grote natuurbranden in de Deurnese Peel en De Meinweg in 2020 kwamen aan de orde.

Adriëlle: “Opvallend was dat we erachter kwamen dat acute schaarste in de hulpverlening vaker en breder wordt ervaren. Ook bij ‘relatief kleine reguliere calamiteiten’, zoals grote gebouwbranden of complexe ongevallen, doen zich situaties voor waarin de hulpverleningscapaciteit tijdelijk niet afdoende is. Dat wordt door de operationele diensten vaak opgelost met de voor hen bekende opschalingsreflex: meer mensen en materieel erbij. Dat is wel een oplossing voor reguliere crises en calamiteiten, maar bij zeer grootschalige en gelijktijdige crises kan die standaard opschalingsmethodiek onvoldoende zijn, omdat er dan op meerdere plaatsen gelijktijdig een grote inzet nodig is en de hulpvraag het aanbod overstijgt.”

Strategieën
Charlotte en Adriëlle identificeerden zes strategieën die in de praktijk al worden toegepast. Kort samengevat komen de strategieën neer op: uitbreiden van capaciteit door (creatieve) opschaling, het optimaliseren van de inzet van de beschikbare mensen en middelen, grenzen verleggen door aflossing uit te stellen en de risico’s voor hulpverleners te verhogen, prioritering op de hulpvraag en uit te zetten acties, kwaliteitsnormen van de hulpverlening verlagen en tot slot: verlaging van de hulpvraag door risicobeperking en filtering van binnenkomende hulpverzoeken.

Adriëlle: “We zien dat hulpverleners in de praktijk vaak terugvallen op de voor hen bekende en meest toegepaste strategie: uitbreiding van capaciteit door meer mensen en middelen te mobiliseren. Die strategie, maar ook het efficiënter inzetten van de mensen en middelen die beschikbaar zijn en het accepteren van meer risico door bijvoorbeeld een langere inzetduur, zijn goed toepasbaar op de reguliere crisisbeheersingspraktijk als er één calamiteit tegelijk is. Maar bij extreme grootschaligheid en gelijktijdigheid, zoals extreemweersituaties of een militair conflict, zullen crisismanagers gedwongen zijn moeilijke beslissingen te nemen, zoals prioritering van de hulpverlening: wie krijgt wel hulp en wie niet? Of om de kwaliteit van de geleverde hulp te verlagen omdat er te weinig capaciteit is om aan de vastgestelde normen te voldoen.”

Schaarste in coronatijd
Wanneer hulpverleners moeten terugvallen op een van die laatste drie strategieën, komen zij voor stevige dilemma’s te staan, beaamt Charlotte: “Want het systeem van hulpverlening en crisisbeheersing is geënt op vastgestelde kwaliteitsnormen en standaarden. Responstijden zijn benoemd en de medische hulpverlening is vergaand geprotocolleerd om mensen de best mogelijke zorg te bieden. Het zit ook in de aard van hulpverleners om iedereen de best mogelijke hulp en zorg te geven, ook in de meest extreme situaties. Ook hulpverleners zelf hanteren normen voor maximale inzetduur om overbelasting te voorkomen. Maar als het niet mogelijk is aan die normen te voldoen omdat de hulpverleningscapaciteit simpelweg niet toereikend is, zullen er helaas lastige keuzes gemaakt moeten worden en moeten er prioriteiten gesteld worden.”

Een schoolvoorbeeld van een crisis waarin schaarste-aspecten nadrukkelijk een rol speelden is volgens Adriëlle de covid-pandemie in 2020-2021. “Alle schaarste-kenmerken die voortkomen uit grootschaligheid, gelijktijdigheid en langdurigheid kwamen samen in die crisis die de wereld twee jaar lang in zijn greep hield. Aan alles was een gebrek: personeel, ziekenhuisbedden, intensive care-bedden, medische materialen en beschermingsmiddelen, zoals medische mondkapjes. De coronacrisis dwong crisisteams op alle niveaus tot strategieën om binnen die kaders van schaarse capaciteiten toch zo goed mogelijk hun hulpverlenende taak te verrichten en zoveel mogelijk patiënten te helpen.”

Veel overuren
Adriëlle wijst op het feit dat ziekenhuizen alles uit de kast haalden om de langdurige grote stroom patiënten op te kunnen vangen. Alle benoemde strategieën werden toegepast: verloven werden ingetrokken, extra personeel werd ingevlogen, IC- eerste hulp- en verpleegafdelingen werden uitgebreid met extra bedden en zowel binnen ziekenhuizen als op andere locaties werden alternatieve ruimten als ‘instant zorglocatie’ ingericht.

“Maar uiteindelijk volstonden die maatregelen niet en moesten er alternatieve strategieën worden toegepast, zoals het loslaten van normen voor arbeidsveiligheid en het inzetten van personeel op taken waarvoor zij eigenlijk niet waren opgeleid. Artsen, verpleegkundig- en ondersteunend personeel draaiden enorm veel overuren en ook medewerkers van niet-klinische ziekenhuisdiensten, zoals administratief personeel, werd ingezet om te ondersteunen bij de patiëntenzorg. Sommige ziekenhuizen organiseerden stoomcursussen om mensen met spoed kennis en vaardigheden bij te brengen om handelingen uit te voeren die ze nog nooit eerder hadden gedaan.”

Vraag naar ervaringen
‘Roeien met de riemen die je hebt’, slim en creatief omgaan met de beschikbare schaarse hulpverleningscapaciteit; dat is waar het volgens Charlotte en Adriëlle op aankomt tijdens grootschalige en gelijktijdige crisissituaties. Want geen enkele hulpdienst of crisisorganisatie is qua menskracht en materieel toegerust op de maximale hulpvraag bij dergelijke zeldzame crisisscenario’s. Ter illustratie: bij een grote natuurbrand nabij Ede werden tien natuurbrandbestrijdingspelotons in de strijd geworpen tegen de snel oprukkende vlammenzee. Geen enkele veiligheidsregio kan zelf tien pelotons met specialistische terreinwaardige blusvoertuigen ophoesten, dus vallen zij terug op interregionale opschaling om de gewenste slagkracht in het veld te krijgen. Dat opschalingsmodel werkt goed bij één grootschalige natuurbrand of één ander crisisscenario.

Bij de enorme brandenreeks in de buitengebieden van Londen op de heetste dag in de Britse geschiedenis in 2022 moesten de Londense crisisteams ook drastische maatregelen nemen en prioriteren in de toewijzing van materieel. Een van de maatregelen was het oproepen van burgers tot extreme voorzichtigheid en het verbod van open vuur, omdat er simpelweg geen capaciteit meer beschikbaar was om op hulpvragen te kunnen reageren.

Planvorming
Charlotte: “Wat we met ons onderzoek hebben laten zien is dat crisisteams en hulpverleners met behulp van de zes benoemde strategieën slimme en creatieve oplossingen kunnen bieden voor het oplossen van acute schaarste in hulpverleningscapaciteit. Een van onze conclusies is dat mensen geneigd zijn om in extreme scenario’s met schaarste terug te vallen op principes waaraan ze gewend zijn en waar ze ervaring mee hebben. Nog niet alle strategieën worden door alle disciplines toegepast.

Vanuit de verwachting dat de kans op grootschalige en gelijktijdige crises toeneemt, is het goed om in het hulpverleningsdomein vooraf schaarstestrategieën te bespreken, in plannen uit te werken en waar mogelijk moeilijke besluiten uit te denken. Want het kan Nederland vaker gaan overkomen dat de vraag naar hulpverleningscapaciteit het aanbod overstijgt. Naast het benoemde toenemende risico op gelijktijdige onbeheersbare natuurbranden en extreme wateroverlast moeten we daarbij ook denken aan de mogelijkheid dat Nederland rechtstreeks bij een oorlogssituatie betrokken raakt. Dan zal capaciteitsschaarste zeker een issue zijn.”

Het Lectoraat Crisisbeheersing gaat aan de hand van de onderzoeksresultaten bekijken of er een vervolg aan de studie kan worden gegeven, bijvoorbeeld met het opstellen van een format om strategieën voor het omgaan met schaarste gericht en planmatiger toe te kunnen passen. Zij doen een oproep aan crisismanagers en hulpverleners om meer eigen ervaringen met capaciteitsschaarste, zowel in de mono- als in de multidisciplinaire context, bij acute incidenten en crises te delen met het lectoraat.