Nederland en Oekraïne delen kennis, risico- en crisismanagement ‘over grenzen’

Hoe organiseer je gestructureerd risico- en crisismanagement op lokaal niveau? Met die vraag reisden 19 Oekraïense overheidsfunctionarissen begin december naar Nederland. De Veiligheidsregio Utrecht (VRU) was drie dagen lang gastheer. Wat kunnen zij van ons leren? En welke waardevolle kennis en ervaringen geven zij ons mee? We liepen een dagje mee.

Het bezoek was een initiatief van VNG International, de internationale tak van de Vereniging Nederlandse Gemeenten. VNG International onderhoudt samenwerkingsverbanden met gemeentelijke overheden in 40 landen binnen en buiten Europa. De leidende thema’s zijn economische ontwikkeling, dienstverlening aan inwoners, burgerparticipatie, een transparante overheid en in dit geval veiligheid en crisismanagement.

Samenwerking
De eerste activiteiten van VNG International in Oekraïne dateren al uit 1996. Vanaf dat moment ondersteunt VNG International lokale Oekraïense overheden bij het versterken van het lokale openbaar bestuur. Sinds de start van de grootschalige oorlog is die samenwerking verder geïntensiveerd. In 2023 bracht een groep gemeentevertegenwoordigers al een eerste bezoek aan de VRU en vanaf november kreeg de samenwerking een vervolg in de vorm van een aantal online meetings. Dat programma vormde de aanloop naar het werkbezoek van 2 tot 4 december.

“In ons programma voor kennisuitwisseling werken we samen met vijftien gemeenten in het oosten van Oekraïne”, vertelt Ermo Hartsuiker, hoofd van de afdeling Crisisbeheersing van de VRU en projectleider voor de internationale samenwerking. “De informatiebehoefte van de Oekraïense vertegenwoordigers is vooral gericht op het goed organiseren van risico- en crisisbeheersing op gemeentelijk niveau. Daar hebben we ons kennismakingsprogramma op ingericht. Tijdens een drietal online meetings hebben we uitleg gegeven over hoe het systeem van de veiligheidsregio’s in Nederland werkt, wat hun taken zijn en hoe zij invulling geven aan de processen voor risico- en crisisbeheersing. Tijdens het driedaags bezoek hebben we die thema’s inhoudelijk verder uitgediept.”

Specialist operationele voorbereiding Larissa Bril signaleert stevige systeem- en cultuurverschillen: “We zitten elk in een andere belevingswereld, met onze eigen werkwijze en bestuurscultuur. Dat zie je terug in de manier waarop de crisistaken van de overheid zijn georganiseerd. Tijdens de eerder gehouden online sessies hebben we bij onze Oekraïense collega’s geïnformeerd aan welke kennis en ervaringen zij behoefte hebben. Vooral de governance van de veiligheidsregio’s, als vorm van verlengd lokaal bestuur, was een nieuw fenomeen voor de Oekraïners, evenals de gestructureerde ketensamenwerking van de veiligheidsregio’s met andere partners, zoals de politie, het waterschap en Rijkswaterstaat.”

Programma
Om de Oekraïners een leerzaam inkijkje te geven in het Nederlandse stelsel, maakten al die organisatie- en samenwerkingsaspecten deel uit van het driedaagse werkprogramma. Op de eerste dag volgden de delegatieleden drie workshops over risicomanagement, crisismanagement en maatschappelijke bewustwording rond brandveiligheid. De specialisten van de VRU gaven uitleg over de gebruikte methodieken voor risicoanalyse en risico- en dreigingsmonitoring, het regionale risicoprofiel en het vertalen van dat risicoprofiel in planvorming, operationele voorbereiding en paraatheid. Ook bezocht de delegatie het Veiligheids Informatie Centrum (VIC) en de Mobiele Commando Unit.

Op dag twee werd een bezoek gebracht aan de gemeente Woudenberg, waar ook een stafoefening rond een fictief crisisscenario op het programma stond. De delegatieleden konden daarbij ‘in de huid’ van Nederlandse crisisbeheersingsfunctionarissen kruipen en ervaren hoe ‘onze’ processen voor beeld- en besluitvorming en informatiemanagement werken. Op dag drie werd een bezoek gebracht aan het crisiscentrum van Rijkswaterstaat in Utrecht en aan Hoogreemraadschap de Stichtse Rijnlanden.

Ervaringen
Het programma werd door de Oekraïense delegatie als zeer waardevol en leerzaam ervaren. Mariana Kononchuk, contactpersoon voor VNG International in Oekraïne, vat samen: “Gemeenten in Oekraïne zijn volop bezig met uitvoeringsplannen voor de versterking van de lokale organisaties voor crisisbeheersing, maar we hebben nog geen goede structuur. In de online meetings hebben we een aantal vraagstukken benoemd, waarvoor we oplossingen zoeken, zoals informatiemanagement bij crises en de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij crisisbesluitvorming. Via internationale uitwisselingen willen we uit andere Europese landen ‘best practices’ ophalen, die ons kunnen helpen bij het structureren van onze crisisorganisaties.”

Yevhen Linchevskyi vertegenwoordigde in de delegatie het nationale crisisbeheersingsniveau in Oekraïne. Linchevskyi is hoofd van de divisie Kritische Infrastructuur bij het ministerie van Ontwikkeling van Gemeenten en territoriale gebieden. Hij was tijdens het driedaagse werkprogramma vooral onder de indruk van de grote rol van lokale burgemeesters in de organisatie van risico- en crisismanagement. Linchevskyi: “De lokale gemeenschappen moeten hun bestuur, maar ook hun veiligheids- en crisisbeheersingstaken en weerbaarheid, krachtig organiseren. Burgemeesters hebben daar een grote rol in te spelen. Het is leerzaam om tijdens het bezoek aan de Veiligheidsregio Utrecht te zien hoe 26 burgemeesters van autonome gemeenten samen een sterke stem hebben in het besturen van de samenwerking bij risico- en crisisbeheersing op regionaal niveau.”

Moeilijke situatie
Linchevskyi en Kononchuk benadrukken de moeilijke situatie waarin Oekraïne zit, als gevolg van de oorlog met ‘grote buur Rusland’ die al sinds februari 2022 non-stop woedt. Crisisbeheersing heeft daardoor in het land een totaal andere context dan in Nederland. Ook voor lokale bestuurders en hun crisis- en hulpverleningsorganisaties is het moeilijk werken, onder extreme en soms levensbedreigende omstandigheden, met voortdurend aanvallen met drones en raketten op steden en vitale infrastructuur. Situaties waaraan de Nederlandse crisisbeheersingspraktijk volstrekt niet gewend is na bijna 80 jaar vrede.

Maar omdat de geopolitieke situatie snel verandert en de militaire dreiging in Europa verder toeneemt, evenals de kans op verstoringen van de vitale infrastructuur door aanslagen of sabotage, voltrekt zich ook in Nederland een kentering in het denken over crisisbeheersing onder buitengewone omstandigheden. Omdat Oekraïne al jarenlang ervaring heeft met de impact van een militair conflict op de samenleving, verzorgde Yevhen Linchevskyi op verzoek van de VRU ook een presentatie over de Oekraïense praktijk voor civiele bescherming en weerbaarheid in oorlogssituaties.

Stroomuitval
De kern van de aanpak: sterke lokale gemeenschappen met slagkracht van lokale overheidsdiensten, burgers en bedrijven, die in staat zijn zichzelf te beschermen en bij uitval van de vitale infrastructuur zoals drinkwatervoorzieningen en elektriciteit, noodvoorzieningen in stand houden en de schade snel herstellen. Stroomuitval als gevolg van aanvallen op energiecentrales en verdeelstations zijn het belangrijkste probleem, want als gevolg daarvan vallen ook andere processen stil. Maar Oekraïne leerde van de eerste reeks aanslagen en wist met behulp van veel gemobiliseerde specialisten en reserveonderdelen het herstel van beschadigde infrastructuur na een aanval aanmerkelijk te versnellen. Wel is menskracht in de vorm van gespecialiseerde monteurs een voortdurend knelpunt. Oekraïne zoekt in Europese buurlanden naarstig naar kennis en capaciteit om te helpen het zwaar belaagde stroomnet in de lucht te houden.

Lokale steunpunten
Verder zijn er in heel Oekraïne ruim 1300 ‘points of resilience’ ingericht. Dit zijn lokale steunpunten waar onder andere eerstehulpvoorzieningen, noodstroom, voorraden drinkwater en blikvoedsel beschikbaar zijn, evenals gelegenheden voor burgers om hun telefoon op te laden en de was te doen. De lokale gemeenten zijn verantwoordelijk voor het opzetten en in stand houden van deze ‘weerbaarheidssteunpunten’ en 80 procent wordt ook door de gemeenten gefinancierd. De gemeenten verzorgen de werving en training van vrijwilligers uit de gemeenschappen om de steunpunten te bemensen.

Dit zijn leerzame ervaringen, waarmee Nederland volgens Linchevskyi zijn voordeel kan doen, in de programma’s voor weerbaarheid die ook hier op landelijk niveau en binnen de veiligheidsregio’s gestalte krijgen. Een directe oorlog op Nederlands grondgebied is weliswaar niet te verwachten, maar de uitval van vitale voorzieningen door fysieke sabotage of een grote cyberaanval is wel degelijk een punt van zorg. Bij een daadwerkelijke langdurige stroomuitval van meerdere dagen, komt het ook in ons land aan op veerkracht. Nationaal, maar ook in de veiligheidsregio’s, gemeenten, bedrijven en bij individuele huishoudens. Het Algemeen Bestuur van de VRU heeft inmiddels besloten een eigen programma ‘weerbaarheid’ te starten om overheid en burgers beter op langdurige crises met uitval van vitale voorzieningen voor te bereiden.

Het werkbezoek van de Oekraïense overheidsvertegenwoordigers aan de VRU is niet het eindpunt van de samenwerking, want de online meetings gaan door en de VRU zal nog een of tweemaal een tegenbezoek brengen aan Oekraïne, als de veiligheidssituatie in het land dat toelaat.

Lange termijn
Renske Steenbergen, vice-directeur van VNG International, ziet het Oekraïneproject als een geslaagd voorbeeld van de internationale samenwerking waar haar organisatie voor staat: “We voeren deze ontwikkelingsprojecten sinds de jaren ‘90 uit. De start in Oekraïne dateert al van vóór de oorlog met Rusland, toen we Oekraïense gemeenten zijn gaan ondersteunen in de beweging naar meer autonomie en het beleggen van meer uitvoeringstaken op lokaal niveau. Door de grootschalige oorlog is die beweging tot stilstand gekomen en is het beleid onder druk van de realiteit weer meer ‘top-down’ geworden. Maar we kijken al vooruit naar de wederopbouw en daarin spelen sterke lokale gemeenten een belangrijke rol. Het is goed dat de VRU bereid is om in dat lokale versterkingsproces haar specifieke kennis en deskundigheid op het gebied van crisisbeheersing beschikbaar te stellen. Dat is momenteel voor Oekraïne een van de voornaamste topics.”

Yehven Linchevski beaamt dat: “Wij waren al vóór de Russische inval bezig met vraagstukken voor het versterken van de weerbaarheid en de crisisvoorbereiding in ons land. We hebben met uiteenlopende risico’s te maken, zoals extreem weer en natuurbranden en willen ons goed prepareren met risicoanalyses voor ruimtelijke ontwikkeling en veiligheid. We hebben met veel interesse gezien hoe de Nederlandse veiligheidsregio’s en de gemeenten daaraan samen invulling geven. We hebben in deze drie dagen veel geleerd.”

Toekomst
Mariana Kononchuk vult aan: “In onze samenwerking met VNG International staan drie doelen centraal. Ten eerste veiligheid en weerbaarheid, waarvoor we dankbaar kunnen putten uit de kennis van de VRU. Ten tweede economische ontwikkeling en ten derde democratie en burgerparticipatie. Met dit programma willen we in Oekraïne voor de lange termijn een structuur voor robuuste gemeenten en crisisbeheersing verzekeren. Momenteel omvat de samenwerking met VNG Internationaal 15 gemeenten, maar via de landelijke vereniging van Oekraïense steden kunnen we de kennis en ervaringen uit internationale samenwerking verspreiden over meer dan duizend gemeenten. We hopen deze samenwerking in de toekomst voort te kunnen zetten.”