Wetenschappers over ‘de zin en onzin van crisisplannen’

Er is geen ander vakgebied waar zoveel energie wordt geïnvesteerd in planvorming als de wereld van incidentbestrijding en crisisbeheersing. Maar is plannen maken wel zinvol? En zo ja, welke kenmerken heeft een ‘goed crisisplan’? Onderzoekers van het Lectoraat Crisisbeheersing van het NIPV en Crisisplan buigen zich over deze vragen. Een eerste bevinding: in de praktijk wordt het planvormingsproces vaak belangrijker gevonden dan het plan zelf.

Het is hét adagium in de crisisbeheersingswereld: een goede voorbereiding is het halve werk. Gevoed door operationele behoefte en wet- en regelgeving is planvorming voor incidentbestrijders en crisismanagers dan ook booming business. Waarvan akte met een bonte verzameling documenten, die luisteren naar namen als rampbestrijdingsplan, noodplan, calamiteitenplan, regionaal crisisplan, aanvals- en scenariokaarten, coördinatieregeling, et cetera.

Maar op de vraag hoe zinvol en effectief al die plannen, procedures en regelingen zijn, bestaat geen eenduidig antwoord. Er is veel variatie in plannen en in de doelen die ze dienen. De uniformiteit in eisen en standaarden voor planvorming is ver te zoeken. De vraag hoe planvorming effectiever en vooral praktischer kan, was het vertrekpunt voor het NIPV en Crisisplan om een wetenschappelijk onderzoek te starten naar de zin en onzin van plannen.

‘Fantasy documents’
“Een zekere mate van voorbereiding is noodzakelijk voor effectieve rampenbestrijding en crisisbeheersing”, betoogt Marte Luesink, onderzoeker bij het Lectoraat Crisisbeheersing van het NIPV. Samen met collega Joyce Kox geeft ze een toelichting op het onderzoek en het beoogde doel. “In de literatuur vinden we twee denkstromingen over het nut van crisisplannen die min of meer haaks op elkaar staan. Enerzijds dat planvorming essentieel is voor effectieve crisisbeheersing; anderzijds dat de waarde van plannen zeer beperkt is. De zienswijze van de Amerikaanse wetenschapper Lee Clarke, bijvoorbeeld, is zelfs dat planvorming voor crises vooral ‘fantasy documents’ oplevert. Fantasy documents zijn plannen met slechts symbolische waarde, waarvan de inhoud in de praktijk niet uitvoerbaar is en niet aansluit bij het incidentverloop in de praktijk.”

Dat hebben crisismanagers op uiteenlopende niveaus in de loop der tijd zelf ook al ontdekt, wat heeft geleid tot een roep om meer generieke en compactere plannen en een praktischer planvormingsproces. Toch is er nog altijd heel veel variatie en het bevreemdt de initiatiefnemers van het onderzoek dat het ontbreekt aan uniforme kaders en standaarden voor planvorming.

Empirisch onderzoek
Welk doel beogen de wetenschappers met hun onderzoek? Joyce Kox: “Ons onderzoek is in de eerste plaats empirisch. We willen inzicht krijgen in de vele typen plannen in het veiligheidsdomein, hoe ze in de praktijk worden toegepast en wat de ervaringen van uitvoerenden zijn. Wat we aan onderzoek in de academische literatuur vinden is voornamelijk conceptueel, waarbij het ontbreken van gevalideerde normen en standaarden voor het opstellen van crisisplannen onze belangrijkste bevinding is.”

De onderzoekers hopen dat met de verkregen data uit het onderzoek de vraag kan worden beantwoord wat een plan tot een goed en bruikbaar plan maakt. Om data te vergaren voor analyse, voeren zij een enquête uit onder een brede groep planvormers en ‘gebruikers’ van crisisplannen. De focus van het onderzoek ligt uitsluitend op de publieke sector. Naast de veiligheidsregio’s en de hulpdiensten worden ook departementen, landelijke en regionale uitvoeringsdiensten zoals Rijkswaterstaat en defensie bevraagd.

Joyce Kox: “Als eerste stap hebben we bij veiligheidsregio’s plannen opgevraagd voor analyse. Vervolgens zijn we gestart met verkennende interviews met mensen die plannen maken en/of op uiteenlopende coördinatieniveaus met die plannen moeten werken. We zijn erg blij met de grote mate van medewerking en openheid bij de respondenten. Het is een thema dat leeft bij de crisisprofessionals. Mensen benoemen heel eerlijk en open hun ervaringen en signaleren bijvoorbeeld dat plannen in de praktijk soms moeilijk toepasbaar blijken. Ook maken we uit sommige reacties op dat de uitvoerenden in de praktijk zich zelf te weinig betrokken voelen bij het opstellen van de plannen waarmee zij moeten werken. En dat zijn wel de mensen die vanuit hun eigen praktijkkennis het beste kunnen inschatten in hoeverre een plan uitvoerbaar is. In de praktijk van de aanpak van de Covid-crisis zag je bijvoorbeeld het ingewikkelde dilemma van de rijksoverheid die plannen opstelde voor maatregelen, terwijl de uitvoerenden in de veiligheidsregio’s en gemeenten enorm worstelden met de handhaafbaarheid van die plannen.”

“Ook komt uit de gesprekken met crisisprofessionals naar voren dat crisisplannen maar weinig worden gebruikt, soms tot frustratie van planvormers. Maar is een crisisplan een goed plan als het veel wordt gebruikt? Of als alle betrokken functionarissen het kennen en weten welk doel het plan dient? Dat laatste is wel een belangrijk aspect, merken we in onze gesprekken met betrokkenen. Als je wilt dat mensen in de crisisbeheersingsketen daadwerkelijk volgens een opgesteld plan werken, moet je er wel vooraf goed over communiceren en aan verwachtingsmanagement doen. Wat verwachten we van alle functionarissen? Draagvlak ontstaat als de uitvoerenden het gevoel hebben dat het een plan is waaraan zij zelf met hun kennis en deskundigheid hebben meegewerkt of zich erin herkennen.”

Netwerkmanagement
Marte Luesink: “Van veel respondenten horen we dat een belangrijk aspect van planvorming is dat spelers hun netwerk goed leren kennen. Intensief optrekken in het proces van planvorming kan bijdragen aan de samenwerking in de uitvoering. Wellicht leeft daarom het idee dat het planvormingsproces belangrijker is voor effectieve crisisbeheersing dan het plan zelf. Maar als het elkaar goed leren kennen het voornaamste doel is, moeten we daartoe dan gezamenlijk een plan maken of kunnen we daar beter andere middelen voor inzetten? Dit is iets waar wij vraagtekens bij zetten.”

Vanuit het oogpunt van crisisbeheersing, waarin soms veel partners in een keten samenwerken, kan het werken vanuit generieke kaders en standaarden een belangrijk voordeel opleveren. Joyce Kox: “Plannen zijn immers een ‘sociaal construct’ tussen meerdere partners, een basis voor gemeenschappelijke afspraken en commitment over de uitvoering. Daarin zijn in de loop der jaren wel vorderingen gemaakt, bijvoorbeeld door de invoering van de GRIP-regeling voor opgeschaalde coördinatie door de veiligheidsregio’s, maar in de praktijk vullen functionarissen in de uitvoering die plannen en regelingen soms toch op hun eigen manier in.”

Dynamisch speelveld
Een dilemma bij planvorming is volgens de onderzoekers dat het speelveld van crisisbeheersing zo snel verandert door nieuwe dreigingen en gevaren, dat het als gevolg van onzekerheden over risico’s en effecten heel moeilijk is om voor alle mogelijke incident- en crisissituaties concrete plannen te maken. Daarvoor zijn de dynamiek en het aantal variabelen dat de effecten bepaalt te groot. Dat geldt vooral voor ‘nieuwe’ dreigingen zoals de grootschalige verstoring van digitale diensten, effecten van klimaatverandering en extreem weer, geopolitieke dreigingen en vluchtelingenstromen.

Een ander punt dat de onderzoekers signaleren is de neiging van de crisis-regelreflex, waarbij de evaluatie van een calamiteit of crisis met knelpunten in de bestrijdingsfase bijna steevast wordt gevolgd door meer en nog gedetailleerdere plannen. Een valkuil, die door lector crisisbeheersing Menno van Duin eerder al eens is getypeerd als ‘planvorming waarmee crisismanagers zich voorbereiden op de vórige crisis’. Een valkuil, want crisissituaties kennen zoveel variabelen dat het per definitie onmogelijk is het verloop en de effecten tot in detail te voorzien. Ter illustratie wijst Marte Luesink op de Covid-pandemie: “Er waren op allerlei niveaus plannen en regelingen voor het overheidsoptreden bij een grootschalige uitbraak van een infectieziekte, maar geen enkel plan had de immense wereldwijde maatschappelijke en economische impact van de maatregelen voorzien.”

Joyce Kox: “De toenemende dynamiek en onzekerheden in dreigingen en risico’s stellen andere eisen aan crisisvoorbereiding. Statische plannen met gedetailleerd uitgewerkte scenario’s sluiten niet altijd even goed aan op die realiteit. Een meer generieke voorbereiding en bestuurlijk en operationeel improvisatievermogen worden belangrijkere kenmerken voor voorbereiding. Crisisbeheersingsorganisaties zullen adaptiever moeten worden, het liefst met een gezamenlijke generieke basis die functionarissen goed houvast biedt voor hun rol in het crisisbeheersingsnetwerk.”

Vervolg?
De onderzoekers vinden het nog te vroeg om uitspraken te doen over wat de volgende stappen worden als het eindrapport van hun studie gereed is. Voorlopig zitten ze nog volop in de fase van data verzamelen. Na de zomervakantie volgt een enquête. Joyce Kox: “Het doel van dit onderzoek is om meer inzicht te krijgen in de kenmerken van crisisplannen en crisisplanvorming die van waarde zijn voor de responsfase. We hopen het onderzoek eind dit jaar af te ronden.”

‘Call to action’: Bent u geïnteresseerd in deelname aan de enquête van NIPV en Crisisplan over de zin en onzin van crisisplannen, stuur dan een mail naar dit emailadres: crisisbeheersing@nipv.nl.